Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 391/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów oraz wspólnego garażu podziemnego budynków mieszkalnych wielorodzinnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 391/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] i [...] [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...]w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów oraz wspólnego garażu podziemnego budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na mocy decyzji nr [...]z dnia 15 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (PINB) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów oraz wspólnego garażu podziemnego budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] [...], [...], [...] w [...]. Ustaleń stanu faktycznego dokonano na podstawie przeprowadzonych kontroli. Kontrola przeprowadzona dnia 22 lutego 2021 r. wykazała: duże ubytki okładzin z płytek ceramicznych od czoła płyt balkonów i tarasów, istniejące okładziny na pionowych płaszczyznach płyt z uszkodzeniami, odspojeniami, widoczne ubytki spoin pomiędzy płytkami, zacieki, występowanie w miejscach brakujących okładzin mchów i porostów. W garażu podziemnych czynności kontrolne pozwoliły stwierdzić liczne spękania posadzki, zastoiny wody, ubytki posadzki w strefie wjazdu do garażu, brak części kratki odwodnienia, spękania i zawilgocenia na ścianach garażu. Nieprawidłowości były wskazywane także we wcześniejszych dokumentach związanych z utrzymaniem budynku (protokoły z kontroli okresowych). Wskazane nieprawidłowości, zwłaszcza znajdujące się w najbardziej pogorszonym stanie okładziny z płytek na pionowych płaszczyznach płyt balkonów i tarasów, stanowiące element elewacji – jak twierdzi organ I instancji - mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, poprzez niekontrolowane odpadnięcie odspojonych, luźnych okładzin z płytek ceramicznych.

Dodatkowo – jak podniósł organ I instancji - brak okładzin destrukcyjnie wpływa na płyty żelbetowe. Wady w obrębie garażu obniżają jego sprawność techniczną oraz możliwość jego bezpiecznego użytkowania, co stanowi także zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia. Organ I instancji nakazał: usunięcie odspojonych, luźnych i uszkodzonych okładzin, zabezpieczenie pionowych płaszczyzn płyt balkonów i tarasów przed działaniem czynników atmosferycznych, remont garażu podziemnego poprzez usuniecie nieszczelności konstrukcji ścian (dokładny zakres prac wskazano w decyzji). Organ I instancji określił termin wykonania obowiązków, zaś co do usunięcia okładzin z płytek ceramicznych nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, traktując te nieprawidłowości jako najpoważniejsze. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako Prawo budowlane).

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu DWINB wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołów z kontroli potwierdza zasadność zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Organ II instancji skonstatował, że nadmiernie pogorszony stan okładzin z płytek ceramicznych na pionowych płaszczyznach balkonów i tarasów oraz nieprawidłowości w garażu podziemnych nie budzi wątpliwości i powoduje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. DWINB przypomniał, że pomimo zaleceń sformułowanych we wcześniejszych protokołach z okresowych kontroli, nie usunięto nieprawidłowości. Dalej organ II instancji podniósł, że po demontażu płytek pionowe płaszczyzny płyt żelbetowych balkonów i tarasów będą wymagały zabezpieczenia; w przeciwnym razie ulegną stopniowej degradacji. Zdaniem DWINB przedmiotowe płytki stanowią element elewacji budynku, i za należyte utrzymanie tego elementu odpowiada Wspólnota. Ich wadliwy stan wpływa na bezpieczeństwo użytkowania całego budynku, a odpadające płytki stanowią zagrożenia dla zdrowia, życia oraz mienia. Organ II instancji podkreślił, że obiekt składa się z elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych, które tworzą jedną całość i wzajemnie się uzupełniają, a płytki na pionowych płaszczyznach balkonów i tarasów są elementem elewacji, za utrzymanie której odpowiada Wspólnota. Także wady dotyczące wspólnej instalacji elektrycznej w garażu podziemnym wpływają na bezpieczeństwo pożarowe całego budynku, i nakaz w tym zakresie został skierowany do Wspólnoty.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] [...] i [...] [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych z opinii biegłego oraz projektu budowlanego dla wykazania, że części nieruchomości objęte decyzją są przeznaczone do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli oraz przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej wykazującego, że garaż jest samodzielnym, wyodrębnionym lokalem użytkowym, 2) błąd w interpretacji prawa materialnego poprzez przyjęcie, że wspólnota mieszkaniowa jest zarządcą lub właścicielem także tych części budynku, które nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest nieusprawiedliwiona. Sąd nie uwzględnił skargi ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. A contrario, te części budynku i urządzenia, które służą wyłącznemu użytkowi właścicieli lokali, nieruchomości wspólnej nie stanowią. W istocie rzeczy oznacza to, że nieruchomością wspólną jest wszystko, co nie służy do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Na tle kontrolowanego postępowania administracyjnego zasadnicza jest kwestia balkonów i tarasów w kontekście ich kwalifikacji albo jako nieruchomości wspólnej, albo jako części konkretnego lokalu mieszkalnego. Analogiczny charakter ma status garażu podziemnego, który według autora skargi nie należy do nieruchomości wspólnej, i jest wyodrębnionym lokalem użytkowym stanowiącym odrębny przedmiot własności. Przedmiotem sporu jest zatem to, czy Wspólnota Mieszkaniowa jest właściwym adresatem oznaczonych w decyzji nakazów.

Sąd podniósł, że w doktrynie prawa podpartej judykaturą odróżnia się taką część balkonu, która stanowi część składową lokalu mieszkalnego i służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych – jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłoga i balustradą, a niekiedy ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem ściany przedniej, od elementów architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączonych z bryłą budynku i na ogół usytuowanych na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu – które powinny być kwalifikowane jako nieruchomość wspólna. W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych lokali względem balkonu obejmuje wierzchnią warstwę wykończeniową oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właścicieli. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 2008 r. (III CZP 10/08) podkreślił, że pod pojęciem balkonu jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Dalej Sąd Najwyższy wywodzi, że balkon to przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. W konsekwencji należy przyjąć, na podstawie art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej (stanowią element konstrukcji balkonu trwale połączony z budynkiem) stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową.

Sąd zaznaczył, iż zdaje sobie sprawę, na co wskazuje judykatura, że balkony i tarasy mogą mieć różnorodny charakter, co nakazuje szczególnie staranne ważenie okoliczności konkretnego przypadku. Jednakże sądy są zgodne również w kwestii, że odmiennie traktować należy te części balkonu, które mają znaczenie wyłącznie dla właściciela lokalu, od tych części balkonu, które mają charakter konstrukcyjny, zewnętrzny, a ich należyte utrzymanie wpływa na cały obiekt, i które fizycznie oraz wizualnie stanowią fragment całego budynku ponieważ wchodzą w skład jego elewacji. W języku polskim (Słownik języka polskiego PWN) elewacja budynku to zewnętrzna ściana budynku, lico budynku, a zgodnie z elementarną wiedzą techniczną elewacje chronią zewnętrzne ściany budynków przed działaniem czynników atmosferycznych, uszkodzeniem mechanicznym oraz pełnią funkcje dekoracyjne. Zewnętrzna ściana pionowa balkonu (tarasu) jest więc jednocześnie fragmentem całego budynku i jego elewacji, a jej należyty stan współprzyczynia się – wraz ze ścianami innych balkonów (tarasów) do odpowiedniego stanu całego budynku. W pełni logiczne i uzasadnione jest więc zdaniem Sądu potraktowanie balkonów i tarasów w zakresie ich elementów zewnętrznych, konstrukcyjnych, stanowiących fragment elewacji całego budynku jako nieruchomości wspólnej. Tych części budynku nie da się zakwalifikować jako służących wyłącznie do użytku właścicieli lokali, a tym samym podpadają one pod zakres pojęciowy nieruchomości wspólnej z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wolą Sądu jest zaakcentować również to, że interpretacja art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali przy ustalaniu wspólnych elementów budynku wymaga każdorazowo dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Sąd wskazał, że w badanej sprawie balkony i tarasy znajdujące się na poszczególnych piętrach budynku (co wynika z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej), w większości są jednocześnie stropo-dachami dla niżej położonych lokali. Tym samym, chociaż służą do użytku właścicieli poszczególnych lokali, to z uwagi na swą istotę stanowią element nieruchomości wspólnej. W budynkach wielomieszkaniowych, gdzie istnieją wyodrębnione lokale oraz część wspólna, nie da się precyzyjnie przeprowadzić granicy, która będzie oddzielać uprawnienia jednych właścicieli od drugich, oraz od nieruchomości wspólnej. Jeśli chodzi o mieszkańców lokali do których przynależą opisane w sprawie tarasy i balkony, to tylko pozornie wyłącznie oni odnoszą korzyść z ich. Te części budynku stanowią bowiem widoczny i istotny element elewacji budynku, odmiennie niż np. posadzka balkonowa. Z uwagi na powiązanie funkcjonalne z konstrukcją i elewacją budynku można stwierdzić, że stanowią element nieruchomości wspólnej. Należy mieć na uwadze, że wady czy uszkodzenia tych stropodachów (elementów konstrukcji balkonu) mają wpływ nie tylko na konkretny lokal i jego właściciela, który użytkuje balkon (taras), lecz także na lokale usytuowane poniżej.

Sąd zwrócił uwagę, że z art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika ciążący na właścicielach obowiązek ponoszenia ciężarów i wydatków związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Realizacja tego obowiązku to prewencja wobec sytuacji, w których nieruchomość mogłaby stwarzać niebezpieczeństwo dla osób lub mienia. Według zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji takie niebezpieczeństwo miało rzeczywisty wymiar (wskazują na to fotografie, ogłoszenie o charakterze ostrzeżenia, korespondencja od mieszkańców). Odspojone płytki przy pionowych ścianach balkonowych rodziły zagrożenie zarówno względem osób. Za wiarygodne Sąd uznał również te twierdzenia organów administracji, w których podnoszą one konieczność stosownego zabezpieczenia ścian pionowych balkonów i tarasów. Wskazał, że w razie wyrządzenia szkody w wyniku zaniedbań związanych z należytym utrzymaniem budynku odpowiedzialność – jak stanowi art. 17 ustawy o własności lokali – ponosi Wspólnota. W interesie wszystkich lokatorów – członków Wspólnoty leży zatem to, aby nieruchomość znajdowała się w należytym stanie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt zagrożenia stwarzanego przez przedmiotowy obiekt budowlany i związana z tym okoliczność jego nieodpowiedniego stanu technicznego. Wskazują na to obecne w aktach sprawy protokoły z kontroli okresowych, zalecenia z tych kontroli, gdzie stan techniczny balkonów i loggii, ze względu na odspajające się płytki okładzinowe, określony jest jako zły (protokół z kontroli okresowej X 2018, protokół z kontroli okresowej 2020 X, protokół z kontroli nr [...] dokonanej przez PINB). Protokoły kontroli okresowej w garażu podziemnym wskazują na usterki, na przykład poprzez widoczne wycieki i porosty grzybiczne (protokół X 2018). W aktach sprawy znajduje się również adresowane do właścicieli lokali pismo zarządcy nieruchomości zwracające uwagę na kwestię odpadających płytek. Zgromadzona w sprawie dokumentacja zawiera także pismo WM z dnia 9 grudnia 2020 r. adresowane do PINB, w którym WM wyjaśnia, że roboty naprawcze w garażu nie zostały jeszcze przeprowadzone ze względów finansowych, także związanych z rozliczeniami z deweloperem.

Reasumując rozważania w tej części, która dotyczy sprawy balkonów i tarasów w budynkach Wspólnoty w zakresie uszkodzeń na ich zewnętrznych, pionowych ścianach, nawiązując do wskazanych wyżej judykatów, Sąd nie widzi podstaw prawnych i faktycznych, aby potraktować balkon (taras) jako wyłącznie część lokalu mieszkalnego, to znaczy część autonomiczną względem nieruchomości wspólnej pozostającej pod pieczą Wspólnoty.

Odnosząc się do tego punktu kontrolowanego rozstrzygnięcia, w którym organ nakazuje remont garażu podziemnego, i następnie określa zakres koniecznych prac (usunięcie nieszczelności konstrukcji ścian i stropu, naprawę/wykonanie izolacji przeciwwodnej ścian w miejscach przecieków, naprawę pęknięć posadzki, usunięcie korozji biologicznej, zaizolowanie przewodów elektrycznych, uzupełnienie i naprawę koryta odwodnienia, naprawę uszkodzonej elewacji w obrębie bramy wjazdowej) Sąd ponownie przywołał definicję nieruchomości wspólnej z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali według której nieruchomość wspólną stanowią grunt oraz te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Ściany i strop garażu podziemnego w budynku wielorodzinnym, czy przewody elektryczne poprowadzone w tym garażu to niewątpliwie takie części budynku i urządzenia, których funkcja, znaczenie i przeznaczenie nie ogranicza się wyłącznie do osób dysponujących miejscami postojowymi. Odpowiedni stan ścian i stropu garażowego czy należyta kondycja biegnącej przez garaż instalacji elektrycznej jest sprawą fundamentalną dla całości budynku. W myśl przyjętych w judykaturze poglądów za elementy nieruchomości wspólnej uważa się także fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. Dlatego w tym zakresie, w jakim elementy garażu i znajdujące się w nim instalacje oddziałują (mogą oddziaływać) na stan i użytkowanie całego budynku, trzeba je potraktować tak, jak nieruchomość wspólną. Zdaniem Sądu wadliwe, pozostające w niewłaściwym stanie technicznym elementy garażu pozostają w nierozerwalnym związku z nieruchomością wspólną, i funkcjonalnie są taką nieruchomością wspólną.

Sąd podniósł, że w przypadku gdy obowiązki z art. 61 Prawa budowlanego nie są należycie realizowane, właściwy organ administracji budowlanej powinien wydać decyzję z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma tzw. związany charakter. Istotne jest bowiem to, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Materialną podstawą prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia jest artykuł 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane o następującym brzmieniu: W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W okolicznościach badanej sprawy nieprawidłowości w stanie technicznym zostały wykazane, realne jest tez niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi, a także ich mienia. Ustalenia w tym względzie poczynione przez organ administracji, odzwierciedlone w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, nie budzą w ocenie Sądu wątpliwości. Te ustalenia nie są także kwestionowane w złożonej skardze.

Konkludując, w ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego nie naruszył prawa nakazując skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie wskazanych w decyzji nieprawidłowości. Organ właściwie dostosował terminy na wykonanie obowiązków należycie ważąc wynikające z nieprawidłowości zagrożenia z realnymi możliwościami ich wykonania przez skarżącą. Znaczące jest załączone do akt sprawy pismo Wspólnoty, w którym ta nie neguje, że powinna wykonać prace naprawcze w garażu i wskazuje, że poszukuje wykonawców robót naprawczych.

Zdaniem Sądu organ właściwie oznaczył adresata obowiązków, prawidłowo traktując przedmiotowe elementy balkonów i tarasów oraz uszkodzone instalacje i elementy garażu podziemnego tak jak nieruchomości wspólne. Przepis art. 81 Prawa budowlanego nakazuje organom nadzoru budowlanego nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a organ trafnie zrealizował ten obowiązek kierując stosowne nakazy do Wspólnoty Mieszkaniowej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 ww. ustawy, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa. A zatem zasadniczo obowiązek prawidłowego utrzymania i użytkowania budynku jako całości spoczywa na wszystkich właścicielach. W niniejszej sprawie nakazane prace niewątpliwie dotyczą kompleksowo rozumianego budynku, i są związane z nieruchomością wspólną ponieważ służą interesowi zbiorowemu wszystkich właścicieli. Niewłaściwy stan techniczny fragmentu ściany zewnętrznej przy balkonach (tarasach), jak też nieprawidłowości znajdującego się pod budynkiem garażu wpływają bowiem na nie tylko na konkretny lokal, którego częścią jest balkon (taras), nie tylko na garaż opisany jako odrębny lokal użytkowy, ale na stan techniczny całego obiektu. A zatem tego rodzaju wady konstrukcyjne nie mogą być traktowane jako takie, których zabezpieczenie należy do poszczególnych właścicieli lokali. Mając zatem na uwadze podniesione okoliczności trafne jest w ocenie Sądu stanowisko organów, że adresatem badanej decyzji winna być Wspólnota Mieszkaniowa, jako że przedmiotowy skarżony akt administracyjny dotyczy nieruchomości wspólnej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] [...] i [...] [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a. uznaniu, iż części balkonów oraz tarasów stanowią nieruchomość wspólną, której właścicielem/zarządcą jest Wspólnota Mieszkaniowa,

b. uznaniu, iż garaż będący odrębnym przedmiotem własności jest częścią nieruchomości wspólnej, której właścicielem/zarządcą jest Wspólnota Mieszkaniowa;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające zaniechaniu rozpatrzenia przez WSA we Wrocławiu zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. i braku kontroli decyzji w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i nieuznania wniosków dowodowych strony - wnoszonych na etapie postępowania przed organem, a przez to dokonanie wadliwej i niepełnej kontroli instancyjnej, a nadto brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia stronie poznanie stanowiska Sądu w zakresie zarzutów dotyczących postępowania dowodowego,

- które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów skargi i wydanie orzeczenia jedynie w oparciu o część akt sprawy. Gdyby bowiem Sąd rozpoznał wszystkie zarzuty skargi i dostrzegł naruszenia przepisów k.p.a. (opisanych w zarzucie) rozstrzygnięcie w sprawie musiałoby być inne.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub też rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organów nadzoru budowlanego, którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...] w [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów oraz wspólnego garażu podziemnego budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] [...], [...], [...] w [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 P.b. Stosownie do tejże normy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis art 61 P.b. przewiduje, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., a także zachowując należytą staranność, zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego w razie wystąpienia określonych w przepisie art. 61 pkt 2 P.b. czynników. Przez utrzymywanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym można rozumieć niezbędność zapewnienia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej na poziomie umożliwiającym jego pełną przydatność do sposobu jego użytkowania wskazanego w projekcie budowlanym.

W realiach tej sprawy w sposób niesporny wykazano nadmiernie pogorszony stan okładzin z płytek ceramicznych na pionowych płaszczyznach balkonów i tarasów budynku przy ul [...] [...], [...], [...], w[...] oraz nieprawidłowości we wspólnym garażu podziemnym budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] [...], [...], [...] w [...], które to powodują niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Nieprawidłowości te zostały precyzyjnie opisane w zaskarżonej decyzji stąd ustalenia oparte na takim materiale dowodowym zostały zasadnie zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji i podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny. Według zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji takie niebezpieczeństwo miało rzeczywisty wymiar (wskazują na to fotografie, ogłoszenie o charakterze ostrzeżenia, korespondencja od mieszkańców). Odspojone płytki przy pionowych ścianach balkonowych rodziły zagrożenie względem osób. Za wiarygodne NSA uznaje również te twierdzenia organów administracji, w których podnoszą one konieczność stosownego zabezpieczenia ścian pionowych balkonów i tarasów. Z kolei istniejące wady w obrębie garażu podziemnego, przecieki, nieszczelność konstrukcji, zawilgocenia, zastoiny wody, spękania stropu, posadzki, obniżają wartość techniczną garażu oraz możliwość jego bezpiecznego użytkowania i niewątpliwie powodują stan zagrożenia.

Niemniej jednak stan techniczny balkonów i tarasów czy też garażu nie jest kwestionowany przez obie wspólnoty. Istota podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości określenia adresata wydanej decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w trybie art. 66 P.b.

Nie jest, zdaniem NSA, usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 P.b. w zw. z art. 140 K.c.

Powołany wyżej art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, iż nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy interpretacji tejże normy, nie ulega żadnej wątpliwości, że ściany zewnętrzne, dach z elementami zamocowania jego konstrukcji, czy elewacja budynku to części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Wskazane wyżej części budynku powszechnie uznawane są za nieruchomość wspólną. Nie możliwe jest by w budynku wielorodzinnym ww. elementy stanowiły wyłączną własność właściciela lokalu - patrz wyrok z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 760/21.

Analiza zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji trafnie zinterpretował cytowany przepis wykazując, iż elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. Sprawa niniejsza dotyczy balkonów i tarasów ale przede wszystkim zewnętrznych elementów budynku stanowiących przecież element elewacji. To od czoła balkonów i tarasów stwierdzono duże ubytki okładzin z płytek ceramicznych.

Z kolei nakazując remont garażu podziemnego zobowiązano do usunięcia nieszczelności konstrukcji (ścian stropu) naprawę/wykonanie izolacji przeciwwodnej ścian w miejscach przecieku, naprawę pęknięć posadzki, zaizolowanie przewodów elektrycznych, naprawę uszkodzonej elewacji w obrębie bramy wjazdowej. Słusznie w motywach kwestionowanego wyroku uznano, iż ściany i strop garażu podziemnego w budynku wielorodzinnym, czy przewody elektryczne poprowadzone w tym garażu to niewątpliwie takie części budynku i urządzenia, których funkcja, znaczenie i przeznaczenie nie ogranicza się wyłącznie do osób dysponujących miejscami postojowymi. Odpowiedni stan ścian i stropu garażowego czy należyta kondycja biegnącej przez garaż instalacji elektrycznej jest sprawą fundamentalną dla całości budynku. Trafnie podkreślono, że za elementy nieruchomości wspólnej uważa się także fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. Stąd uznano, iż wadliwe elementy garażu pozostają w nierozerwalnym związku z nieruchomością wspólną.

Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, iż warstwy zabezpieczające i izolacyjne balkonu, mogą być zaliczane do części wspólnych budynku, bo ich zadaniem nie jest wyłącznie ochrona balkonu lecz również elementów konstrukcyjnych balkonu, ścian pod balkonem, czy też płyty wspornikowej balkonu. Konieczność zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi, między innymi ścian zewnętrznych budynku należy do całej wspólnoty, a nie do poszczególnych właścicieli lokali. Z samego faktu, że balkon (czy też taras) jest fragmentem obiektu budowlanego, służącego wyłącznemu użytkowaniu właściciela konkretnego lokalu, nie można wywodzić wniosku, że w przypadku, gdy stan tego balkonu zagraża nie tylko tej osobie lecz również innym (a tak jest w tej sprawie) a zarazem stopień koniecznej ingerencji wykracza poza czynności, które mogłyby być uznane za zachowawcze lub bieżącą konserwację, tylko właściciel, który dysponuje balkonem (tarasem) na wyłączność, byłby zobligowany do określonych działań. Balkon, ze swej istoty, co już wyżej podkreślono, jest elementem architektonicznym trwale związanym z bryłą budynku, a co za tym idzie oddziaływuje na jego konstrukcję. To oznacza, że balkon/taras jest częścią wspólną nieruchomości i w określonych przypadkach jego stan techniczny oddziaływuje na części wspólne budynku, a w konsekwencji w zależności od okoliczności, nie tylko jego wyłączny użytkownik, lecz również pozostali współwłaściciele zobowiązani są do podjęcia działań zapobiegających jego degradacji -podobnie w wyroku NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 371/24.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 2008 r. III CZP 10/08 (publ. Biuletyn SN 2008/3/6) stwierdził, że właściciel lokalu mieszkalnego ponosi wydatki związane z utrzymaniem w należytym stanie balkonu stanowiącego pomieszczenie pomocnicze służące wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób zamieszkałych w tym lokalu. Natomiast wydatki na remonty i bieżącą konserwację części budynku, które są elementem konstrukcji balkonu trwale połączonym z budynkiem obciążają wspólnotę mieszkaniową.

Bezspornym jest w sprawie, że płyty balkonowe/tarasy są elementem architektonicznym konstrukcji budynku i nie są od bryły budynku oddylatowane (oddzielone). Nie można przyjąć, aby obowiązki dotyczące utrzymania płyt balkonowych/tarasów w należytym stanie technicznym, w szczególności te, o których była wyżej mowa, dotyczyły tych ich części, które wykorzystywane są tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalach, do których te balkony/tarasy przynależą. Są to elementy konstrukcji architektonicznej mieszkalnego budynku wielorodzinnego, które powinny być zakwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną.

Należy zwrócić uwagę na dwoistą naturę balkonów czy też tarasów budynków, które, będąc częścią składową poszczególnych lokali, w pewnych sytuacjach muszą być traktowane jak części wspólne budynku. Właśnie taka sytuacja zaistniała w realiach tej sprawy.

Podobnie należy ocenić prawidłowość oznaczenia adresata decyzji w związku z zobowiązaniem nakładającym na wspólnoty obowiązek remontu garażu podziemnego.

Kategoria części wspólnych nieruchomości ma charakter funkcjonalny i z tego względu status prawny konkretnego elementu nieruchomości wspólnej zależy od okoliczności rzeczywistego przypadku. Remont jest wymagany dla utrzymania substancji budynku, w tym garażu jako części wspólnej w stanie zdatnym do użytku.

Składnikiem tzw. współwłasności przymusowej są instalacje, i to zarówno te, które znajdują się poza poszczególnymi lokalami, jak i ich elementy znajdujące się w wydzielonych lokalach.

Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W myśl przyjętych w doktrynie i judykaturze poglądów za elementy takie uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06.

Słusznie uznano, że ściany i strop garażu podziemnego w budynku wielorodzinnym, czy przewody elektryczne poprowadzone w tym garażu jak i pozostałe wymienione w decyzji elementy to niewątpliwie takie części budynku i urządzenia, których funkcja, znaczenie i przeznaczenie nie ogranicza się wyłącznie do osób dysponujących miejscami postojowymi. Odpowiedni stan ścian i stropu garażowego czy należyta kondycja biegnącej przez garaż instalacji elektrycznej jest sprawą fundamentalną dla całości budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali są to elementy które stanowią nieruchomość wspólną, której zarządcą jest Wspólnota Mieszkaniowa.

W tych okolicznościach skarżące Wspólnoty nie mogą skutecznie zarzucać, że nie powinny być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji nakazującej utrzymanie balkonów/tarasów w należytym stanie technicznym czy remontu wskazanych elementów garażu i że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 P.b. w zw. z art. 140 K.c.

Ujawniając zatem nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, do tego zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, organ administracji miał obowiązek skierowania nakazu usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy obiektu budowlanego. Osobami tymi, w zależności od stanu faktycznego i prawnego, mogą być, co wyżej podkreślano, zarówno właściciele lub współwłaściciele budynku jak i zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 P.b.). Ustalony w toku postępowania stopień degradacji balkonów/tarasów budynku oraz jego garażu wykluczał zaś możliwość nałożenia obowiązków jego naprawy/remontu wyłącznie na właścicieli lokali zeń korzystających, czy osób korzystających z miejsc postojowych. Przeciwnie, konieczność wykonania prac naprawczych czy dokonania remontu elementów budynku, które co już wyżej wykazano stanowią element części wspólnej nieruchomości, w konsekwencji uzasadniało nałożenie przedmiotowych obowiązków precyzyjnie oznaczonych w decyzji na skarżące wspólnoty w zależności od tego jakich dotyczą elementów budynku.

Nie są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji a w wyniku tej kontroli słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

W realiach tej sprawy nie można zatem skutecznie powoływać się na naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy i wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy- patrz wyrok NSA dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II GSK 1300/21. Z takim naruszeniem nie mamy do czynienia w tej sprawie a i nie wskazuje na nie skarga kasacyjna.

Nie został również naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego-patrz wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt III FSK 556/24. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, i tak też uczynił Sąd pierwszej instancji czynności, w realiach tej sprawy. W tym zakresie nie ujawniono naruszeń prawa. Natomiast Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego nie wykazano we wniesionym środku odwoławczym.

Nie doszło także do uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. W weryfikowanym wyroku uzasadnieniu takich wad nie ma, a Sąd pierwszej instancji przedstawił motywy, które poddają się kontroli instancyjnej, wskazują stan faktyczny uwzględniony przy wykazywanej i zastosowanej podstawie materialnoprawnej ocenianej decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej jej twierdzenia, że brak jest w tym wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej, co uniemożliwia poznanie stronie stanowiska Sądu jest stwierdzeniem całkowicie chybionym. Natomiast powoływanie się na nieuwzględnione wnioski w toku postępowania administracyjnego nie może skutecznie uzasadniać naruszenia ww. normy prawa procesowego, w sytuacji gdy jak wyżej podniesiono, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego co do stanu technicznego balkonów/tarasów i garażu, właściwie zastosowano przepis art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 P.b.

Nadto podkreślić należy, iż zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - patrz podobnie w wyroku NSA dnia 14 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 253/24.

Reasumując stwierdzić należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, orzekł w trybie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji o jej oddaleniu.