Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1177/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAIK.650.152.2022.UB w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1177/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w W. (dalej: Stowarzyszenie), uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister albo organ II instancji) z 28 kwietnia 2022 r. o odmowie wpisu do rejestru zabytków.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ albo organ I instancji) decyzją z 26 stycznia 2022 r. odmówił wpisania do rejestru zabytków działek nr [...], [...], [...] i części działki nr [...], położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w W. jako otoczenia zabytku – budynku kościoła [...] położonego przy ul. [...] w W. wraz z ogrodzeniem posesji i fragmentem muru [...] i parafii [...] w granicach wyżej wymienionego ogrodzenia (tj. teren działki nr [...], obręb [...]). Budynek kościoła wraz z wymienionymi przyległościami został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego decyzją MWKZ z 27 listopada 2020 r. Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru otoczenia tego zabytku zostało wszczęte w związku z wnioskiem organizacji społecznej, tj. Stowarzyszenia. Organ I instancji nie podzielił wniosków zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: NID) z 12 listopada 2020 r., uzupełnionej pismami z 12 kwietnia 2021 r. i 15 maja 2021 r., w których wskazano na potrzebę ochrony spornego obszaru jako otoczenia zabytku. MWKZ pozytywnie ocenił natomiast ekspertyzę sporządzoną na zlecenie jednej ze stron postępowania, B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w W. (dalej: Spółka), sporządzonej przez prof. dr hab. arch. J.G.. Z akt sprawy wynika, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz współwłaścicielem części działki nr [...] (d. działek [...] i [...]).

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie, kwestionując stanowisko organu I instancji co do braku wiarygodności opinii NID. Stowarzyszenie zarzuciło też organowi I instancji bezkrytyczne zaakceptowanie ekspertyzy sporządzonej przez prof. dr hab. arch. J.G. na zlecenie jednej ze stron postępowania, Spółki, która planuje na tym terenie inwestycję w postaci budynku w formie [...] o wysokości 170 m. Stowarzyszenie podniosło ponadto, że organ I instancji nie wziął pod uwagę planowanej inwestycji i jej rozmiarów.

Minister decyzją z 28 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 3 pkt 15 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), dotycząca ochrony wartości widokowych zabytku. Budynek kościoła położony przy ul. [...] w W. nie wymaga tak odległej ekspozycji (tj. od strony narożnika ulic [...] i [...]). Minister podkreślił, że jest to obiekt położony na dużej narożnej działce, usytuowany w oddaleniu od ul. [...] i wystarczającą ekspozycję zapewnia mu już wpisany do rejestru zabytków obszar. W związku z powyższym ochrona widoku otwierającego się na kościół z odległego narożnika ulic [...] i [...] jest nieuzasadniona. W ocenie Ministra nie ma potrzeby wprowadzenia dodatkowej ochrony tego zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Budynek kościoła jest bowiem oddalony o około 46 m od granicy działki, a pozostałe zabytki objęte przedmiotowym wpisem do rejestru są obiektami małej architektury i zabezpieczenie ich w przypadku prowadzenia w sąsiedztwie robót budowlanych nie wymaga ustanawiania dodatkowo strefy chronionego otoczenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tego kodeksu. Wskazało na brak odniesienia się do planowanej na spornym terenie inwestycji, tj. budynku w formie [...] o wysokości 170 m i jej wpływu na zabytek. Podano, że organ II instancji nie odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie przed organem Il instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad wynikających z k.p.a. Minister nie ocenił żadnego z dowodów przeprowadzonych przez MWKZ, w tym opinii NID, pomimo że treść rozstrzygnięcia organu I instancji odbiegała od oceny zawartej w tej opinii. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji zdecydował o skorzystaniu z profesjonalnej opinii NID, po czym organ odwoławczy nie odniósł się do jej wniosków w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, choć na podstawie art. 80 k.p.a obowiązek taki na nim spoczywał. Takie same zastrzeżenia Sąd zgłosił do braku oceny dokumentu prywatnego, jakim jest złożona przez stronę, a zaakceptowana przez organ I instancji opinia sporządzona przez prof. dr hab. arch. J.G. W konsekwencji tych naruszeń nie jest jasne, czy dowód z opinii NID i dokumentu prywatnego zostały przez Ministra ocenione, a w przypadku ich nieuwzględnienia – nie są znane przyczyny takiego stanowiska. W ocenie Sądu I instancji ustalenie, że budynek kościoła zlokalizowany jest w odległości 46 m od granicy działki, natomiast elementy ogrodzenia i stacje Drogi Krzyżowej są obiektami o niewielkiej skali, których zabezpieczenie jest możliwe przy użyciu współczesnych technik budowlanych, było niewystarczającym uzasadnieniem tezy o braku ewentualnego szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II odwoławczy naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie uwzględnił interesu społecznego oraz nie wyjaśnił i nie uzasadnił w wystarczający sposób swojej decyzji, podczas gdy organ w sposób prawidłowy i pełny dokonał uzasadnienia swojej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że merytoryczne postępowanie administracyjne przed organem Il instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz, że organ w niewystarczający sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; Sąd błędnie uznał ponadto, że organ odwoławczy nie dokonał oceny dowodu w postaci opinii NID w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób prawidłowy, a organ dokonał swobodnej oceny zgromadzonych dowodów, z uwzględnieniem także okoliczności, że organ jest wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony zabytków;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie poddał decyzji organu I instancji wszechstronnej analizie i nie dokonał merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności tej decyzji i tym samym nie zawarł wyników tej oceny w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy organ odwoławczy dokonał analizy akt sprawy I instancji, i uznając że decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym i merytorycznym, przyjął ustalenia organu I instancji za własne, co zostało prawidłowo stwierdzone w decyzji organu Il instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalenia, iż nie występuje jedna z przesłanek zawartych w tym przepisie, konieczne jest badanie drugiej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż stwierdzenie przez organ, że nie ma potrzeby zapewnienia zabytkowi dodatkowej ochrony wartości widokowych powoduje, że prowadzenie postępowania w zakresie występowania czynników szkodliwych jest już zbędne (i na odwrót).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skargi Stowarzyszenia, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z 3 lutego 2023 r. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej organu, uznając zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu. Podtrzymało swoje stanowisko w piśmie z 3 listopada 2023 r.

W pismach z 25 lipca 2023 r. i 16 czerwca 2025 r. uczestnik postępowania B. spółka z ograniczoną odpowiedzialności sp. k. z siedzibą w W. uznał decyzje organów za prawidłowe. Zakwestionował wyrok Sądu I instancji, wskazując na błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego. Wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. decyzji MWKZ z 24 kwietnia 2023 r., w której organ udzielił pozwolenia konserwatorskiego Parafii [...] na budowę budynku plebanii na działce nr [...], obręb [...] w W., decyzji [...] z 1 czerwca 2023 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę tego budynku, a także projektu zagospodarowania terenu. Uczestnik wskazał, że nowa plebania zostanie zrealizowana znacznie bliżej zabytku niż teren będący przedmiotem postępowania. Podkreślono, że powstanie budynku, który przesłoni w znacznej mierze widok na zabytkowy kościół od strony ul. [...] czyni bezprzedmiotowymi rozważania dotyczące zasadności ochrony tego widoku przez ograniczenie możliwości zabudowy działek leżących w dalszej odległości.

Stowarzyszenie w piśmie z 25 lipca 2025 r. wskazało, że budowa nowej plebanii nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem skala tego budynku jest znacznie mniejsza niż planowana inwestycja na spornym terenie (nowa plebania ma być tylko 5-piętrowa, a nowa inwestycja ma mieć wysokość 170 m).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

2. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji wydał decyzję w oparciu o sprzeczny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, bez wyjaśnienia rozbieżności czy powołania dodatkowych dowodów. Nie odniósł się do argumentów w tym zakresie podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze w polskim porządku prawnym nie ma charakteru jedynie kontrolnego, lecz merytoryczny. Zadaniem organu odwoławczego jest powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko poddanie weryfikacji ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ I instancji. W tym celu organ II instancji powinien wyjaśnić stan faktyczny sprawy, bazując zarówno na dowodach przeprowadzonych przez organ I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego, w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a także dowodów przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu odwoławczego jest decyzją w pełni samodzielną i musi spełniać wymagania wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., w tym wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niezbędność takiego działania jest donioślejsza, jeżeli w sprawie występują sprzeczne dowody, których łączne uwzględnienie nie prowadzi do jednoznacznych ustaleń. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W aktach znajduje się opinia przygotowana na wniosek MWKZ przez NID z 12 lipca 2020 r. wraz z dwiema opiniami uzupełniającymi z 12 kwietnia 2021 r. i 15 maja 2021 r., a także ekspertyza sporządzona przez prof. dr hab. arch. J.G. na zlecenie uczestnika postępowania (tzw. opinia prywatna). Zostały one ocenione przez organ I instancji (tylko jeden z nich, tj. opinię prywatną, organ I instancji uznał za wiarygodny). Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że Minister w mechaniczny sposób oparł się na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, nie wyjaśniając motywów, którymi kierował się, utrzymując w mocy decyzję z dnia 26 stycznia 2022 r. Minister w uzasadnieniu decyzji jedynie na wstępie powołał się na sporządzoną na zlecenie organu I instancji opinię NID, nie poświęcił jednak temu dowodowi uwagi w ramach uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Było to konieczne, ponieważ w tej opinii przedstawiono odmienny tok rozumowania oraz inną konkluzję dotyczącą objęcia terenu działek nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] jako otoczenia kościoła [...] ochroną konserwatorską. Jak wynika z treści opinii NID, do pełnej oceny wartości objętego postępowaniem terenu jako otoczenia zabytku, niezbędny jest dokładny opis planowanej na tym terenie inwestycji. Takiego opisu nie przedstawił organ I instancji, występując o sporządzenie opinii. W ocenie NID uniemożliwiło to pełne odniesienie się do kwestii ochrony wartości widokowych i stanu zachowania zabytku (por. s. 8 opinii NID). NID podał, że organ I instancji nie wyjaśnił, jaka konkretnie inwestycja ma powstać na tym terenie, z tego powodu opinia zawiera jedynie ogólne wnioski. NID wyjaśnił następnie, że brak zabudowy na obszarze u zbiegu ulicy [...] i ulicy [...] gwarantuje właściwą ekspozycję świątyni i otaczającej ją zieleni, co jest istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy otoczenie parceli parafialnej jest wypełnione zwartą siatką zabudowy pierzejowej (s. 8 opinii NID). W ocenie NID sporny teren gwarantuje ekspozycję dominant architektonicznych świątyni oraz panoramy "zielonego masywu" rozległego terenu pocmentarnego wokół niej, zapewnia otwarcie widoku świątyni z [...], północnego skraju ulicy [...] i zbiegu jej z ulicą [...]. NID podkreślił, że wartość spornego terenu pod względem ochrony widoku zabytku jest znaczna, zwłaszcza że nie jest zabudowany. Najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby zagospodarowanie go jako terenu zielonego, a ewentualna akceptacja wprowadzenia na tym terenie zabudowy powinna uwzględniać wyłącznie ulokowanie tu niewielkich gabarytowo obiektów (s. 9 opinii NID). NID zwrócił również uwagę na to, że teren objęty postępowaniem od lat 80. XVIII w. stanowił część założenia przestrzennego cmentarza [...] (s. 7 opinii NID). Organ I instancji wydaje się nie podzielać tej tezy, albowiem wskazał w uzasadnieniu decyzji, że: "[...] okoliczne tereny i kwartały nie były podporządkowane parafii. [...] widok z terenu objętych postępowaniem działek jest wtórny i przypadkowy". Organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii.

Organ I instancji oparł swoje ustalenia na ekspertyzie sporządzonej przez prof. dr hab. arch. J.G. na zlecenie uczestnika postępowania (tzw. opinia prywatna), która jest sprzeczna z opinią NID i zawiera odmienne wnioski. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich rozbieżności, a organ II instancji nie odniósł się do tych dowodów w ogóle. W powołanej opinii prywatnej wskazano m.in., że teren objęty postępowaniem: "nigdy nie wchodził w skład cmentarza" (s. 1 ekspertyzy), a "widok na kościół od strony skrzyżowania ulic [...] i [...] nigdy nie był uważany za szczególnie istotny" (s. 33 ekspertyzy), "widok poprzez teren zaplecza parafii nie zasługuje na ochronę z pozycji konserwatorskiej" (s. 35 ekspertyzy).

Podkreślenia wymaga też, że do twierdzeń zawartych w powołanej ekspertyzie prof. dr hab. arch. J.G. odniósł się NID w opinii uzupełniającej z 6 kwietnia 2021 r., w której podtrzymał swoje stanowisko o konieczności ochrony konserwatorskiej objętego postępowaniem terenu. NID wyjaśnił m.in., że: "Niezależnie od stopnia "atrakcyjności" widoku ul. [...] a zwłaszcza skrzyżowanie ul. [...] i [...] i odcinek tej ulicy łączący z [...], choćby tylko ze względu na rolę ważnej arterii komunikacyjnej i posadowione tu instytucje, a więc i znaczną liczbę przemieszczających się tędy osób, stanowiły istotne miejsce oglądu założenia kościelnego. Sposób utylitarnego zagospodarowania i ukształtowania zaplecza parafii [...], u styku ul. [...] i [...] oraz istniejąca zabudowa [...] nie stanowiły dla tego oglądu znacznej przeszkody." (s. 4 opinii uzupełniającej NID z 6 kwietnia 2021 r.). Organ II instancji również do tego dokumentu się nie ustosunkował.

Tym samym, podjęta przez Ministra decyzja nie została oparta na rzetelnej ocenie materiału dowodowego. Sąd I instancji trafnie zidentyfikował naruszenie przez Ministra zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), które polegało na niewyjaśnieniu rozbieżności w materiale dowodowym, w tym nieuzupełnieniu materiału dowodowego o nowe dowody, które pozwoliłyby na ich wyjaśnienie (np. dodatkowe opinie biegłych czy dodatkowe oględziny). Minister przedwcześnie zaaprobował ustalenia faktyczne organu I instancji. Uchybienie to nie miało jedynie charakteru marginalnego, ponieważ odmiennie, aniżeli to wskazano w piśmie uczestnika postępowania z dnia 25 lipca 2023 r., Minister nie tyle pominął wyraźne odniesienie się do treści opinii NID, ile w rzeczywistości nie wyjaśnił powodów, dla których nie podzielił argumentacji oraz wniosków końcowych w niej zawartych. Z tych względów Minister naruszył art. 80 k.p.a., nie dokonując spójnej i logicznej oceny zebranego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które uznał do udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dodać należy, że NID jest wyspecjalizowaną w dziedzinie zabytków państwową instytucją kultury. Działa m. in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jego celem statutowym jest inicjowanie i podejmowanie działań na rzecz na rzecz zrównoważonej ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym poprzez wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej (por. § 3 i 5 ust. 1 pkt 3 Statutu Narodowego Instytutu Dziedzictwa, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 stycznia 2020 r. (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister powinien przedstawić argumenty, które skutecznie podważyłyby opinię NID, instytucji niewątpliwie przygotowanej - z uwagi na ustawowe zadania i zasoby kadrowe - do profesjonalnej oceny w kwestii walorów zabytkowych nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zaniedbanie organu w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80 [za:] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 107, pkt 13). Jest to tym bardziej istotne, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zawarto argumentację, w której podważono uznanie tej opinii za niewiarygodną. Do zarzutów odwołania w tym zakresie organ II instancji także się nie odniósł.

Naruszony został także art. 11 k.p.a., ponieważ poprzestanie na argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji w sprawie dotyczącej obiektów budowlanych znajdujących się w centrum W., wzbudza szerokie zainteresowanie różnych grup interesów. Zwrócono na to trafnie uwagę w piśmie Stowarzyszenia z 3 lutego 2023 r., w którym zauważono, że przeciwko planowanej zabudowie terenu przy ul. [...] wypowiedziało się kilka podmiotów reprezentujących interes społeczny.

3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest on zasadny. Wskazać należy, że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter akcesoryjny, tj. zawsze jest związany z wpisem zabytku nieruchomego. Może on być dokonany razem z wpisem zabytku nieruchomego, jak i w osobnej decyzji. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków otoczenia zabytku może zostać zatem wydana po wydaniu decyzji o wpisie do zabytku samego zabytku, w późniejszym czasie. Taki wpis może mieć charakter prewencyjny, a działania organu mogą być podejmowane w związku z planowaną w najbliższym sąsiedztwie zabytku konkretną inwestycją. W takiej sytuacji znaczenie w sprawie może mieć charakter planowanej inwestycji, jej skala i wpływ na otoczenie, w tym na sąsiadujący z nią zabytek. Organ w toku postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku ma wówczas obowiązek zbadać przesłanki, o których mowa w art. 3 pkt 15 tej ustawy, w odniesieniu do konkretnego stanu rzeczy na gruncie i konkretnych zamierzeń inwestora (jeżeli takie istnieją na dzień wydania decyzji).

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że warunkiem koniecznym wpisu otoczenia zabytku do rejestru jest kumulatywne wykazanie obu przesłanek, o których mowa w art. 3 pkt 15 powołanej ustawy, tj. ochrona wartości widokowych zabytku oraz ochrona zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W tej sytuacji spełnienie wyłącznie wartości widokowych nie jest wystarczające do wpisania terenu jako otoczenia zabytku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni to stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., II OSK 1077/21). Pamiętać przy tym należy, że przesłanki wymienione w art. 3 pkt 15 tej ustawy mają charakter nieostry i pozostają ze sobą w związku treściowym. Zwrócić trzeba uwagę na różnorodność czynników, które mogą wpływać negatywnie na zabytek. Jak trafnie stwierdza się w orzecznictwie, należy je interpretować jako oddziaływanie, które w sposób niekorzystny, destrukcyjny, bezpośrednio lub pośrednio, może wpływać na wartości zabytku, które podlegają ochronie (por. wyrok NSA z 3 października 2024 r, II OSK 1404/24, wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 596/21), w tym np. na ekspozycję zabytku (co ma ścisły związek z ochroną wartości widokowych). Organ powinien wziąć to pod uwagę i zbadać sprawę w sposób szeroki, uwzględniając cele i funkcje wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji ochrony otoczenia zabytku, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji.

4. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia opisanych wyżej rozbieżności, a także przy uwzględnieniu okoliczności opisanych przez uczestnika postępowania w piśmie z 16 czerwca 2025 r. dotyczących budowy na terenie działki nr [...] budynku plebanii. Organ powinien ustalić, jaki wpływ na wartości objętego postępowaniem terenu jako otoczenia zabytku ma ta inwestycja.

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza wyniku tego postępowania.

5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.