Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.152.2022.UB w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.152.2022.UB, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022, poz, 840), dalej: "u.o.z.o.z.", oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej: "skarżący"), od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 stycznia 2022 r., nr 4/2022 (dalej: "organ I instancji") - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postanowieniem z [...] marca 2020 r., w związku z wnioskiem organizacji społecznej Stowarzyszenia "[...]" z dnia 28 lutego 2020 r.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 26 stycznia 2022 r., nr 4/2022 odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego terenu działek ewid. nr [...] i części działki nr [...] (o pow. 0,0704 ha) z obrębu [...] jako otoczenia kościoła św. [...], ogrodzenia posesji ze stacjami Drogi Krzyżowej i reliktem dawnej kostnicy oraz historycznego terenu dawnego Cmentarza [...] i parafii św. [...] w granicach ww. ogrodzenia, położonych przy ul. [...] w W., wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z [...] listopada 2020 r.

Odwołanie od tej decyzji wniosło skarżące Stowarzyszenie [...] w W.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji opisał przebieg przeprowadzonego postępowania i opisał objęty nim obszar. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji zawarł również opis zmian zagospodarowania terenów wokół kościoła i kwartału zabudowy.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z 27 listopada 2020 r., nr 96/2020, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków "budynek kościoła św. św. [...] położony przy ul. [...] w W., ogrodzenie posesji i fragment muru z reliktem dawnej kostnicy i stacjami Drogi Krzyżowej oraz historyczny teren dawnego Cmentarza [...] i Parafii św. [...] w granicach ww. ogrodzenia (teren działki [...] z obrębu [...])". Natomiast postępowanie zakończone rozpatrywaną decyzją dotyczyło wpisania do rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i części działki nr [...] (o pow. 0,0704 ha) z obrębu [...] w W. jako otoczenia ww. zabytku. W związku z powyższym w prowadzonym postępowaniu ocenie podlegały przesłanki wskazane w art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. jedynie w odniesieniu do obiektów wymienionych w sentencji decyzji z 27 listopada 2020 r. o wpisie do rejestru zabytków. W związku z tym organ I instancji w toku prowadzonego przez siebie postępowania działał zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 7 k.p.a., a stan faktyczny został ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem organu II instancji, decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także zasadna merytorycznie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących konieczności ochrony wartości widokowych ww. zabytku od strony narożnika ulic [...] i [...] organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Zdaniem organu w omawianej sprawie nie zachodzi powyższa przesłanka. Budynek kościoła położony przy ul. Nowogrodzkiej 51 w Warszawie nie wymaga tak odległej ekspozycji, jak wskazano we wniosku o wpisanie do rejestru zabytków otoczenia. Organ podkreślił, że jest to obiekt położony na dużej narożnej działce, usytuowany w oddaleniu od ul. [...] i wystarczającą ekspozycję zapewnia mu już wpisany do rejestru zabytków obszar. Obiekt położony jest po środku parceli patrząc od strony ul. [...], a zatem ma zapewnioną symetryczną ekspozycję od zachodu zarówno z północnego jak i południowego narożnika. W związku z powyższym organ wskazał, że ochrona widoku otwierającego się na kościół z odległego narożnika ulic [...] i [...] jest nieuzasadniona. Ponadto, organ wyjaśnił, że pozostałym obiektom wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 27 listopada 2020 r., nr 96/2020 wystarczającą ochronę ekspozycji zapewnia obszar działki ewid. nr [...], ujęty w tej decyzji jako teren dawnego Cmentarza [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawowa definicja otoczenia zabytku ma charakter nieostry, a zatem to od uznania organu w danej sprawie zależy, czy wpisywany obszar powinien zapewniać ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na zabytek czynników zewnętrznych. Ocena taka nie może oczywiście przekraczać owego uznania administracyjnego, bowiem wpis otoczenia stanowi władczą ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich dysponenta rzeczonego terenu. Musi zatem zostać przez organ dostatecznie dowiedziona kwalifikacja danego terenu jako obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, a więc takiego obszaru, którego zagospodarowanie jest istotne ze względu na zachowanie wartości zabytku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniu dotyczących braku odniesienia się do planowanej na omawianym terenie inwestycji należy wskazać, że organ I instancji wskazał, że dla ww. obszaru uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić jednak należy, że strona skarżąca słusznie stwierdziła, że ww. plan został uzgodniony przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odmiennym stanie prawnym (tj. przed wpisaniem do rejestru zabytków budynku kościoła oraz pozostałych obiektów zlokalizowanych na działce ewid. nr [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w takiej sytuacji zmiana stanowiska przez organ administracji jest dopuszczalna, ale musi być ona uzasadniona w sposób nie budzący wątpliwości. Niemniej jednak, zdaniem organu II instancji pomimo nieprawidłowej interpretacji dotyczącej nadrzędności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków właściwie ocenił, że ewentualne realizacja dopuszczonej w tym planie inwestycji nie wymaga wprowadzenia dodatkowej ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Budynek kościoła jest bowiem oddalony o około 46 m od granicy działki, a pozostałe zabytki wpisane do rejestru zabytków stanowią obiekty małej architektury i zabezpieczenie ich w przypadku prowadzenia w sąsiedztwie robót budowlanych nie wymaga ustanawiania dodatkowo strefy otoczenia

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności. Na podstawie analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, iż orzeczenie organu pierwszej instancji jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków oraz doktryną konserwatorską.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wielokrotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 kwietnia 2022r. utrzymująca rozstrzygnięcie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 4/2022 z dnia 26 stycznia 2020r. odmawiającej wpisania do rejestru zabytków nieruchomych terenu działek ewid. nr [...] i części działki nr [...] (o pow. 0,0704 ha) z obrębu [...] jako otoczenia kościoła św. św. [...], ogrodzenia posesji ze stacjami Drogi Krzyżowej i reliktem dawnej kostnicy oraz historycznego terenu dawnego Cmentarza [...] i parafii św. [...] w granicach ww. ogrodzenia, położonych przy ul. [...] w W., wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z 27 listopada 2020 r.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że decyzją z 27 listopada 2020 r., nr 96/2020, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków "budynek kościoła św. św. [...] przy ul. [...] w W., ogrodzenie posesji i fragment muru z reliktem dawnej kostnicy i stacjami Drogi Krzyżowej oraz historyczny teren dawnego Cmentarza [...] i Parafii [...] w granicach ww. ogrodzenia (teren działki [...] z obrębu [...]).

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2020 r. Stowarzyszenie "[...]" domagało się wpisania do rejestru zabytków otoczenia powyżej opisanego zabytku, poprzez ujęcie w tym rejestrze działek ew. nr [...] i części działki nr [...] (o pow. 0,0704 ha) z obrębu [...] położonych u zbiegu ul. [...] i [...] w W.

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. Z przepisów u.o.z.o.z. równocześnie wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, do którego może być wpisany nie tylko zabytek nieruchomy, ale także jego otoczenie, o czym przesądza powołany wyżej art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. Należy zauważyć, że wprowadzona do u.o.z.o.z. regulacja prawna umożliwiająca objęcie na mocy wpisu samodzielną ochroną terenu wokół lub przy zabytku stanowi rozwinięcie mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę do poprzedniej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), dalej: u.o.d.k., która zapewniała tylko połowiczną ochronę otoczeniu zabytku nieruchomego. Opierała się na ogólnym zakazie wynikającym z art. 27 ust. 1 u.o.d.k., zgodnie z którym bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian, uzupełnionym o postanowienie, że zasadę tę "stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek" (art. 27 ust. 3 u.o.d.k.). Oznacza to, że granice otoczenia zabytku nie podlegały na gruncie u.o.d.k. odrębnemu wyznaczeniu, przez co ich określenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków następowało w każdej sprawie oddzielnie i wynikało z charakteru oraz zakresu planowanych robót rozważanych pod kątem ich wpływu na prawidłową ekspozycję zabytku.

Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przyznana organowi konserwatorskiemu kompetencja, na mocy której do rejestru "może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru" oznacza, iż podejmowana na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. decyzja administracyjna jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, niemniej zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany, albowiem kontrola sądowa decyzji w takim przypadku zmierza do ustalenia, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, aby uznać, że przyjęta przez organ ocena konkretyzująca zakres uprawnień lub obowiązków adresata aktu nie jest dowolna ani arbitralna (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 905/19; wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. II OSK 2837/17; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 954/17). Wymaga równocześnie podkreślenia, że przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale wyłącznie określenie skutku prawnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).

Wprowadzając do treści u.o.z.o.z. definicję legalną otoczenia zabytku, ustawodawca przyjął, że należy tym pojęciem objąć "teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.). Sąd podziela pogląd, że wyłącznie koniunkcja obu warunków uzasadnia wpisanie terenu wokół lub przy zabytku do rejestru zabytków.

Nie ulega także wątpliwości, że zasadność wpisu otoczenia zabytku do rejestru łączy się z wykazaniem, że działanie takie pokrywa się z celami określonymi w art. 3 pkt 15 w zw. z art. 4 pkt 1-5 u.o.z.o.z., przy braku formułowania w tym zakresie jakichkolwiek szczególnych wymagań (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2174/17; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. II OSK 629/13; wyrok NSA z 20 października 2009 r. sygn. II OSK 1637/08). Oczywiście, ograniczenie praw właściciela nieruchomości nie powinno nastąpić, jeżeli organ konserwatorski chciałby powołać się na błahą i marginalną wartość ekspozycyjną konkretnego zabytku.

Jako że rozstrzygnięcie o wpisie do rejestru bądź odmowie takiego wpisu jest decyzją uznaniową, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie merytoryczne przed organem II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dokonał oceny żadnego z dowodów przeprowadzonych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia 26 stycznia 2022r.

Jak wynika z akt postępowania organ I instancji w dniu 9 lipca 2020r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wydanie opinii dotyczącej zasadności wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku. W dniu 10 sierpnia 2020r.przeprowadzono oględziny z których sporządzono protokół. NID przedłożył swoja opinię w dniu 12 listopada 2020r., a następnie została ona uzupełniona pismami z 12 kwietnia 2021r. i 15 maja 2021r. Z treści tej uzupełnionej ekspertyzy jednoznacznie wynika, że NID uznaje skrzyżowanie ul. [...] i [...] za jedno z głównych miejsc wizualnego kontaktu i oglądu kościoła od strony Alej [...], które powinno zostać wpisane do rejestru jako otoczenie zabytku.

Dokonując oceny tego dowodu MWKZ uznał, że NID nie przeanalizował ustawowych przesłanek umożliwiających wpis do rejestru otoczenia zabytku, a sama opinia został sporządzona w sposób nierzetelny oraz budzący merytoryczne wątpliwości. Zdaniem bowiem organu I instancji w opinii NID zaakcentowana została przede wszystkim współzależność analizowanego terenu i zabytkowej nieruchomości, a wręcz jej samoistne wartości historyczne i przestrzenne.

Za trafne natomiast organ I instancji uznał twierdzenia zawarte w złożonej w dniu 2 lutego 2021r. , przez stronę – P. sp. z o.o. w W., opinii sporządzonej przez prof. dr hab. arch. J. G., z której wynika, że ochrona zabytkowego kościoła wraz z otaczającymi elementami jest zapewniona w stopniu wystarczającym. Bryła kościoła i pozostałe komponenty założenia są najlepiej i najpełniej eksponowane wzdłuż graniczących z zabytkową nieruchomością ulic [...] i [...] oraz poszczególnych odcinków ul. [...] i biorąc pod uwagę ewolucję przestrzenną tej części miasta to one, dzięki otwartej strefie zieleni otaczającej kościół, przeziernemu ogrodzeniu oraz okalających posesję ciągów pieszych, są głównym miejscem postrzegania walorów zabytku. Natomiast widok z terenu przedmiotowych działek jest wtórny i przypadkowy, a od strony Alej [...] zabudowania kościelne są w znacznym stopniu przesłonięte zabudową pierzejową ulicy w tym obiektem wysokościowym.

Organ I instancji nie dostrzegł także zaistnienia w sprawie drugiej przesłanki wynikającej z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., a mianowicie konieczności ochrony zabytku wpisanego do rejestru przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W ocenie organu zasady realizacji obiektów budowlanych w sąsiedztwie innych obiektów architektonicznych reguluje Prawo budowlane, a w przypadku jego naruszeń organy nadzoru budowlanego. Sama świątynia zlokalizowana jest w oddaleniu od granicy działki, a jej stan techniczny i konstrukcyjny jest stabilny, natomiast elementy ogrodzenia i stacje Drogi Krzyżowej są obiektami o niewielkiej skali , których zabezpieczenie jest możliwe przy użyciu współczesnych technik budowlanych.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w świetle przepisów k.p.a. ( art. 136 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA).

Tymczasem organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję MWKZ z dnia 26 stycznia 2022r., nie dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie odniósł się do sporządzonej na zlecenie organu konserwatorskiego opinii NID, pomimo, że treść kontrolowanego przez niego rozstrzygnięcia całkowicie odbiegała od oceny zawartej w opinii.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jako narodowa instytucja kultury podlega Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Będąc merytorycznym zapleczem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Generalnego Konserwatora Zabytków oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków, NID między innymi wydaje opinie i ekspertyzy dotyczące działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Oczywistym pozostaje, że opinia Instytutu stanowi dowód w postepowaniu administracyjnym i jak każdy przeprowadzony i dopuszczony dowód podlega wnikliwej oceny organów w tym także organu odwoławczego.

Należy także pamiętać, że opinia biegłego a za taka należy uznać opinie NID, podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd).

Nie ulega wątpliwości, że do organu odwoławczego, analogicznie jak do organu pierwszej instancji, również odnosi się zasada prawdy obiektywnej. Oznacza to, że w toku postępowania odwoławczego powinien on podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy . Tym samym, w ramach posiadanych uprawnień kontrolnych, zobowiązany jest zweryfikować materiał dowodowy, dokonując przy tym oceny stanu faktycznego stwierdzonego w chwili wydania decyzji przez organ I instancji oraz rozszerzyć ramy postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne, które organ I instancji pominął, jak również na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie. Z powyższego wynika, że decyzja co do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie należy do organu odwoławczego.

Sąd nie neguje, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem wypełnienia przesłanek z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z lecz zwraca uwagę, że w sprawie niniejszej sam organ konserwatorki ( co zresztą jest powszechne w sprawach dotyczących wpisu do rejestru zabytków) zdecydował o skorzystaniu z profesjonalnej opinii NID, po czym organ odwoławczy nie odniósł się do jej wniosków w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia choć na podstawie art. 80 k.p.a obowiązek taki na nim spoczywał.

Takie same zastrzeżenia należy zgłosić do braku oceny dokumentu prywatnego jakim jest złożona przez stronę, a zaakceptowana przez organ I instancji opinia sporządzona przez prof. dr hab. arch. J. G., na której miedzy innymi- jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 26 stycznia 2022r. – oparł się organ I instancji.

W konsekwencji ani strona ani Sąd nie znają jasnego stanowiska organu odwoławczego czy dowód z opinii NID i dokumentu prywatnego zostały przez Ministra oceniony, a w przypadku jego nieuwzględnienia – przyczyn takiego stanowiska. Prawidłowość tej oceny wymyka się więc kontroli Sądu, co ma kapitalne znaczenie przy wskazaniu, że kontrolowana decyzja ma charakter uznaniowy, a celem analizy Sądu jest ustalenie czy organy tej uznaniowości nie przekroczyły.

Należy również wskazać, że samo ustalenie, że budynek kościoła zlokalizowany jest w odległości 46 m od granicy działki, natomiast elementy ogrodzenia i stacje Drogi Krzyżowej są obiektami o niewielkiej skali, których zabezpieczenie jest możliwe przy użyciu współczesnych technik budowlanych jest w ocenie Sądu niewystarczającym uzasadnieniem tezy o braku ewentualnego szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych jaki jest zabudowa działek ewid. nr [...] i części działki nr [...], bez oceny planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tej kwestii jednak organ odwoławczy uchylił się od wnikliwego uzasadnienia swojego stanowiska, pomimo zgłoszonego w tym zakresie zarzutu odwołania.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ konserwatorski z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyny dla której odmawia wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków i na jakich dowodach oparł twierdzenie o niespełnieniu przesłanek z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, że okoliczność dotycząca wartości konserwatorskich- działek nr ew. nr [...] i części działki nr [...] (o pow. 0,0704 ha) z obrębu [...] w W. (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z) - otoczenia zabytku wpisanego decyzją z dnia 27 listopada 2020 r.- nie została należycie wyjaśniona, a przede wszystkim uzasadniona przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z naruszeniem reguł k.p.a., zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. to, jak wynika z akt sprawy, organ w toku postępowania informował strony o podejmowanych czynnościach i wyznaczył termin zakończenia sprawy. Strona- Stowarzyszenie [...] na każdym etapie postępowania miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia odpowiednich wniosków dowodowych. Należy także podkreślić, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że skutkowało to niemożnością przedstawienia takich dowodów, które miałyby wpływ na wynik sprawy, czego strona nie wykazała ani przed organami ani przed Sądem.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadzi ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, dokona oceny dopuszczonych w postępowaniu dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a., uzupełniając go w razie konieczności na podstawie art. 136 k.p.a., a następnie uzasadni swoje rozstrzygniecie z zachowaniem reguł wynikających z art. 107 § 3 k.p.a, w sposób umożliwiający jego kontrolę.

Z tych względów, w ocenie Sadu należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a a także art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a.w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.