Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz, SNSA Joanna Tuszyńska, SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2024 r., znak: WI-VI.7821.1.40.2022.BLu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

II SA/Kr 1289/24

UZASADNIENIE

Starosta G. decyzją nr 3/D/2022 z 17 października 2022 r., znak: AB.6740.484.2022, udzielił Wójtowi Gminy G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Budowa odcinka drogi gminnej nr [...] "G. w R. .

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 lipca 2024 r., znak: WI-VI.7821.1.40.2022.Blu, wydaną po rozpatrzeniu J. W., orzekł w ten sposób, że utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, z tym, że:

I) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 2, w wierszach od 24 do 28, oraz w wierszach od 34 do 40, licząc od góry strony, o treści: "przebudowa" – i w tym zakresie orzekł: "budowa";

II) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 2, w wierszach od 41 do 44, licząc od góry strony, o treści: "zgodnie z załącznikiem Nr 1 pt.: "Materiały do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" - część drogowa, oraz załącznikiem Nr 2 "Materiały do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" - część geodezyjna. Jednocześnie zatwierdzam projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem Nr 2" – i w tym zakresie orzekł: "zgodnie z załącznikiem do decyzji, Nr 1n mapą w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody Małopolskiego znak: WI-VI.7821.1.40.2022.BLu), oraz załącznikiem do decyzji, Nr 2 mapą z projektami podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek. Jednocześnie zatwierdzam podział nieruchomości zgodnie z załącznikiem Nr 2";

III) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 3, w wierszach od 8 do 11, licząc od góry strony, o treści: "Załącznik Nr 1 - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji (Materiały do wniosku wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - część drogowa)" – i w tym zakresie orzekł: "Załącznik Nr 1n, zawierający mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu - stanowiący załącznik do decyzji Wojewody Małopolskiego znak: WI-VI.7821.1.40.2022.BLu";

IV) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 4, w wierszach od 32 do 33, licząc od góry strony, o treści: "W stanie istniejącym początek zakresu inwestycji stanowi istniejące włączenie drogi wewnętrznej do drogi krajowej nr [...] – i w tym zakresie orzekł: "W stanie istniejącym początek zakresu inwestycji stanowi istniejące skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą gminną DG nr [...] (wlot).";

V) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 5, w wierszu 24, licząc od góry strony, o treści: "Projektowany odcinek drogi gminnej posiada bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...]." – i w tym zakresie orzekł: "Połączenie projektowanej drogi gminnej z drogą krajową nr [...] klasy GP, poprzez istniejące skrzyżowanie zwykłe. Nie planuje się przebudowy istniejącego skrzyżowania.";

VI) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 5, w wierszach od 30 do 34, licząc od góry strony, o treści: "Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, zostały uwidocznione w materiałach, zawartych w załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji, tj. kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500 przyjętej do zasobów powiatowych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. z dnia 24-09-2021 r." – i w tym zakresie orzekł: "Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, zostały pokazane w Załączniku Nr 1n do decyzji Wojewody Małopolskiego, tj. mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu.";

VII) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 8, w wierszu 18, licząc od góry strony, o treści: "Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości." – i w tym zakresie orzekł: "Zatwierdzenie podziału nieruchomości.";

VIII) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 11, w wierszach od 1 do 4, licząc od góry strony, o treści: "Niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości." – i w tym zakresie orzekł: "Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości.";

IX) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 11, w wierszach od 27 do 28, licząc od góry strony, o treści: "Zatwierdzenie projektu budowlanego. Niniejszą decyzją zatwierdza się przedłożony projekt budowlany stanowiący załącznik Nr 3" – i w tym zakresie orzekł: "Zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego. Niniejszą decyzją zatwierdza się projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany stanowiący załącznik Nr 3.";

X) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 13 w wierszach 24 do 29, licząc od góry strony, o treści: "Obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: jednostka ewidencyjna [...] Gmina G., obręb [...] R. : [...] - rozbiórka przepustu na rowie" – i w tym zakresie umorzył postępowanie;

XI) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 13, w wierszach od 34 do 37 i od 42 do 48, licząc od góry strony, o treści: "przebudowa" – i w tym zakresie orzekł: "budowa";

XII) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 14, w wierszu 7, licząc od góry strony, o treści: "Zezwala się inwestorowi na wykonanie wyżej opisanych obowiązków." – i w tym zakresie orzekł: "Zezwala się inwestorowi na wykonanie wyżej opisanych obowiązków i określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ww. obowiązków.";

XIII) uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 14, w wierszu 9 licząc od dołu strony, o treści: "budowę i przebudowę zjazdów indywidualnych do posesji," – i w tym zakresie orzekł: "budowę zjazdów indywidualnych do posesji,";

XIV) uchylił w części załącznika Nr 1, tj. mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu – i w tym zakresie orzekł o nowym załączniku tj. o mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, pn. mapa z proponowanym przebiegiem drogi stanowiącym Załącznik Nr 1n do niniejszej decyzji Wojewody Małopolskiego;

XV) uchylił w części załącznika Nr 3, tj. elementów projektu budowlanego w zakresie:

- załącznika do strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu - numery - identyfikatory działek ewidencyjnych,

- części opisowej projektu zagospodarowania terenu - strony nr: 12, 15, 18, 26,

- części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu - rysunek nr 2.0 tj. - projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500, znajdującego się na 29 stronie,

- części opisowej projektu architektoniczno- budowlanego - strona nr 13,

- spisu załączników do projektu budowlanego,

- opisu informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - strona nr 2,

i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu Załącznika Nr 3n składającego się z:

- zamiennego załącznika strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu - identyfikatory działek ewidencyjnych - (1 karta),

- zamiennych stron części opisowej projektu zagospodarowania terenu - strony nr: 12, 15, 18, 26 - (4 karty),

- zamiennego rysunku nr 2.0, - projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 (1 arkusz),

- zamiennej strony części opisowej do projektu architektoniczno-budowlanego - str. nr 13 - (1 karta),

- zamiennego spisu załączników do projektu budowlanego - (1 karta),

- zamiennej strony opisu informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - str. nr 2 - (1 karta),

- strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu (aktualnej na dzień dokonania korekt, tj. listopad 2023 r.) - (1 karta),

- oświadczenie projektantów projektu zagospodarowania terenu (o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane), aktualne na dzień dokonania korekt i uzupełnień tj. listopad 2023 r. - (1 karta),

- zaświadczeń o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów opracowujących projekt zagospodarowania terenu (aktualne na dzień dokonania korekt, tj. listopad 2023 r.) - (5 kart),

- załącznik do części "załączniki projektu budowlanego" - uzgodnienie projektu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad pismo znak: O/Kr.Z- 3.4342.12.5.2022.Iz.2 z 8 stycznia 2024 r. + załącznik graficzny - (1 karta + 1 arkusz mapy).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał proces uzupełnienia akt sprawy (wymiana korespondencji z inwestorem) i wskazał, że orzeczenie reformatoryjne dotyczy zagadnień formalno-prawnych, toteż nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy wezwał autora odwołania do przedłożenia zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. dowodu świadczącego o posiadanym interesie prawnym lub obowiązku dotyczących działki nr [...], jako że z EGiB wynikało, że nie jest jej właścicielem. Autor odwołania wyjaśnił, że działka stanowiła własność jego rodziców, których jest następcą prawnym (kopia postanowienia SR w G. z 26 listopada 1997 r., sygn. akt. [...]), a wcześniej występowała jako działka nr [...] (kopia mapy [...]). Następnie organ odwoławczy wskazał, że autor odwołania nie wykazał, aby interes prawny został ograniczony w sposób niedopuszczalny lub niezgodny z prawem. Irrelewantne są brak jego zgody na realizację inwestycji na części jego działki w koncepcji przyjętej przez inwestora czy zarzut zbędności wydatkowania środków publicznych. Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony konstytucyjnej, ale nie jest prawem bezwzględnym, a drogi są budowane w interesie wszystkich (także wywłaszczonych). Projektant wyjaśnił, że zajęcie działki nr [...] jest niezbędne w celu połączenia projektowanego chodnika z istniejącym chodnikiem na działce nr [...], aby umożliwić nieprzerwany ciąg pieszy. Zlokalizowany po przeciwnej stronie drogi przepust ramowy pod drogą krajową (na działce nr [...]) uniemożliwia przesunięcie włączenia projektowanej drogi gminnej do drogi krajowej [...], zatem nie ma możliwości zmiany trasy przebiegu drogi. W ocenie organu odwoławczego analiza mapy w zakresie działek nr [...] jak i nr [...] wskazuje na zajęcie jedynie w niezbędnym zakresie koniecznym do realizacji inwestycji i przyjęcie przez inwestora minimalnych parametrów chodnika wynikających z warunków technicznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że autor odwołania błędnie utożsamia istotę postępowania w sprawie ZRID z postępowaniem rozgraniczeniowym. Rozgraniczenie przebiegu granic ma na celu ustalenie przebiegu granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Postępowanie w sprawie ZRID nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowanego do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ZRID (II OSK 2334/15, II OSK 1593/13, II OSK 208/12). Klauzula przyjęcia map do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. Dla inwestycji została sporządzona mapa do celów projektowych przez uprawnionego geodetę. Podziały działek zostały opracowane na podstawie obowiązującej ewidencji gruntów. Decyzją Starosty G. został zatwierdzony wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz zbiorczy wykaz zmian gruntowych, sporządzony przez uprawnionego geodetę, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29.06.2022 r. pod nr identyfikacyjnym [...] Projekty podziałów działek dla inwestycji zostały wykonane w oparciu o aktualne dane ujawnione w operacie EGiB wydane przez organ prowadzący bazę ewidencji gruntów i budynków do zgłoszenia pracy geodezyjnej. Jeśli dokumentacja geodezyjno-kartograficzna dotycząca inwestycji drogowej została sporządzona zgodnie z odrębnymi przepisami na podstawie danych znajdujących się w PODGiK w G., to ani Starosta, ani Wojewoda, nie mają prawa do zakwestionowania takiego dokumentu. Ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją ZRID następuje w drodze odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej przez Starostę po zakończeniu postępowania w sprawie ZRID. Zgodnie z art. 18 pkt 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala rzeczoznawca według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast jeżeli właściciele nieruchomości w wyniku realizacji inwestycji drogowej poniosą jakiekolwiek szkody materialne nie ujęte w należnym odszkodowaniu, to będzie przysługiwało im roszczenie odszkodowawcze dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

W skardze na powyższą decyzję – co do rozstrzygnięcia o utrzymaniu części decyzji organu pierwszej instancji w mocy – J. W. wniósł o: 1) uchylenie albo stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji organów obu instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania; 3) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. przez odmówienie mu statusu strony w zakresie, w jakim postępowanie dotyczy działki nr [...], której jest właścicielem;

2) art. 7 w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewnikliwe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie prawa własności skarżącego w stosunku do tej działki i kwestii ustalenia granic tej działki, podczas gdy skarżącemu przysługuje prawo własności, a nieruchomość nie została prawidłowo rozgraniczona w załączonej do sprawy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej;

3) art. 76 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy w sprawie ZRID nie może kwestionować dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, podczas gdy może w tym celu przeprowadzić dowód przeciwny do dokumentacji geodezyjno-kartograficznej jako dokumentu urzędowego;

4) art. 65 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieprzekazanie organowi właściwemu wniosku o przeprowadzenie uzgodnienia przebiegu granic działek objętych inwestycją złożonego przez skarżącego wraz z odwołaniem, a także niedostrzeżenie, że kwestia objęta wnioskiem skarżącego jest kwestią kluczową z punktu widzenia skarżonej decyzji i uzasadnia zawieszenie postępowania przez organ z urzędu do czasu aż organ właściwy dokona poprawnego rozgraniczenia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że inwestycja drogowa będzie realizowana na działkach nr [...] i nr [...] (podzielona na działki nr [...] i nr [...]), które stanowią jego własność. Tymczasem organ odwoławczy odmówił mu statusu strony w zakresie tej drugiej działki, choć stanowiła ona własność jego rodziców-poprzedników prawnych (postanowienie SR w G. z 26 listopada 1997 r., sygn. akt [...]). Skarżący przedłożył dokumenty wykazujące jego prawo własności i niezgodność ujawnionego w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej podziału nieruchomości z rzeczywistością, jednakże organ odwoławczy nie uwzględnił ich, ograniczając się do stwierdzenia, że nie stanowią one oryginałów, ani nie zostały uwierzytelnione. Skarżący od wielu lat bezskutecznie domaga się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1181/05), a przecież przebieg działek i to, komu przysługuje do nich własność (ustalenie wysokości i beneficjenta odszkodowania) są kluczowe dla legalności decyzji ZRID.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podnosząc przy tym m.in., że pismo z 17 listopada 2024 r. zostało sformułowane jednoznacznie jako odwołanie, a spór co do przebiegu granicy nie jest przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), zwana dalej specustawą drogową.

Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa.

Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA).

Wyżej opisane reguły postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zostały przez organ zachowane, zaś okoliczności, które skarżący przywołuje jako podstawy wniesionych zarzutów, sprowadzają się przede wszystkim do kwestionowania stanu własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Zaskarżoną decyzją działka [...] uległa podziałowi na działki [...] (pozostała przy dotychczasowych właścicielach: J. P. i E. P.), natomiast działka [...] została włączona do pasa drogowego projektowanej drogi. Sąd z urzędu zbadał księgę wieczystą prowadzoną dla nieruchomości opisanej jako działka [...] (numer księgi wieczystej [...] - znajduje się w informacji z rejestru gruntów, w aktach sprawy) i ustalił, że zgodnie z działem II tej księgi własność działki nr [...] wpisana została na rzecz E. P. i J. P., a wpis ten nastąpił w 1979 r., zaś jego podstawą była umowa darowizny z tego samego roku tj. z 1979. Tożsamy wpis właścicieli działki [...] znajduje się w informacji z rejestru gruntów. Nie ma zatem żadnych dowodów w na to, ze skarżący jest właścicielem tej nieruchomości. W szczególności dowodem własności nie jest postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 26 listopada 1997 r. sygn. Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. i M. W., przedłożone organowi II Instancji za pismem z dnia 24 lipca 2023 r. Z postanowienia tego wynika tylko tyle, że skarżący J. W. nabył spadek po M. W. w całości. Słusznie zatem organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo własności do przedmiotowej działki, a zatem w zakresie tej działki nie ma interesu prawnego do kwestionowania postanowień zaskarżonej decyzji.

Druga grupa zarzutów odnosi się do tego, ze zdaniem skarżącego organ z naruszeniem prawa nie przeprowadził "uzgodnienia przebiegu granic działek objętych inwestycją" względnie nie przekazał wniosku skarżącego organowi właściwemu., gdy tymczasem działka [...] nie została prawidłowo rozgraniczona w załączonej do sprawy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Skarżący wskazuje też, że organ naruszył prawo nie prowadząc "dowodu przeciwnego do dokumentacji geodezyjno-kartograficznej jako dokumentu urzędowego".

W zakresie tych zarzutów wskazać należy co następuje. Weryfikacji danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym można domagać się od organu, który prowadzi te rejestry oraz odpowiada za zmiany danych w tych rejestrach. Natomiast treść ksiąg wieczystych jest władny zmienić – po przeprowadzeniu stosownego postępowania – tylko sąd powszechny.

Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Natomiast podkreślić należy, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego skarżący nie przedstawił.

Nie jest przy tym tak, że w toku postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej organ ma kompetencje do weryfikowania poprawności dokumentów urzędowych tj. opisanej wyżej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., nie jest wyłączone przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, zaś zasady logicznego rozumowania wskazują, że ustalenia protokołu mogą być niepełne, wymagające dodatkowych czynności wyjaśniających lub niewystarczająco znajdujące potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Dokument urzędowy podlega ocenie organu przez pryzmat art. 80 k.p.a., a więc jak każdy dowód w sprawie (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I GSK 1665/19, pub. CBOSA). Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. (Wyrok NSA z 24.05.2022 r., I GSK 546/22).

Podkreślenia wymaga że dokumenty dotyczące stanu własności działki [...] są spójne – zarówno księga wieczysta jak i informacja z rejestru gruntów wskazują na zupełnie innych niż skarżący właścicieli. Organ nie miał zatem podstaw do tego aby budziły one jego uzasadnione wątpliwości.

W skardze podniesiono również, że "Skarżący od wielu lat bezskutecznie domaga się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1181/05)". Przywoływany wyrok z dnia 19 marca 2008 r. uchylał decyzje organów obu instancji orzekające o odmowie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu R. dla nieruchomości stanowiącej własność J. W.. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że "skarga jest uzasadniona, aczkolwiek całkowicie z przyczyn innych niż podniesione na jej poparcie." Poza sygnatura wspomnianego wyroku skarżący nie przedstawił żadnych dalszych aktów administracyjnych, które po uchyleniu decyzji organów obu instancji przez WSA w Krakowie musiały zostać wydane, zwłaszcza, że od tego wyroku upłynęło już 20 lat. Domniemywać zatem można, że żadne zmiany w ewidencji gruntów wnioskowane wówczas przez skarżącego nie zostały dokonane.

Zarzuty skargo okazały się zatem nieuzasadnione a wobec tego skarga został oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.