Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1677/07 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1677/07 po rozpoznaniu skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Poznań Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta Poznań, tom II, wykaz [...], dalszy ciąg KW Nr [...] o pow. 1523 m2, stanowiącej własność S. i K. B., a następnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Poznań Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r. złożyła spadkobierczyni wywłaszczonych właścicieli, L. P., która w toku postępowania zmarła, a po ustaleniu jej następców prawnych - którzy wstąpili w prawa strony skarżącej - Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność powyższego orzeczenia.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta Poznań wskazując, że L. P. wprowadziła w błąd organ administracji odbierając korespondencję do osoby nieżyjącej, nie poinformowała organu o toczącym się postępowaniu spadkowym po S. B., a zamiast tego reprezentowała właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej, a tym samym w sprawie zastosowanie ma art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co by skutkowało stwierdzeniem, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, a nie ma zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak ocenił Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Poznań o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r.

Minister stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie sprawdzenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast, czy naruszenie miało charakter rażącego, decyduje przede wszystkim jego oczywistość i zakres wpływu jaki miało na sposób załatwienia sprawy.

Organ podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, i zgodność postępowania z tą ustawą oceniał organ naczelny.

Minister Budownictwa wskazał, że zgodnie art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 14 czerwca 1961 r. wskazano, iż rozprawa potwierdziła konieczność wywłaszczenia tej nieruchomości dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu, a takie określenie celu nie wypełniało przesłanek art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sprzedaż cudzej nieruchomości nie była określana w planach gospodarczych, tym bardziej wywłaszczenie nie mogło stanowić środka do uregulowania stanu prawnego nieruchomości.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący nie kwestionuje rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a jedynie kwestionuje stanowisko organu naczelnego, że brak właściwie ustalonych właścicieli nieruchomości i skierowanie decyzji do zmarłego (współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości - S. B. zmarł [...] marca 1948 r.) również rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister Budownictwa, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, publ. Lex nr 82653 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, publ. Lex nr 190564, stwierdził, że stanowisko to znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie sądowym gdzie wskazano, że prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (Małgorzata Stahl - glosa opubl. OSP 1984/5/108 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 261/83 z dnia 27 kwietnia 1983 r., opubl. OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108).

Minister Budownictwa stwierdził, że z akt sprawy wynika, co potwierdza protokół z dnia [...] września 1960 r., że L. P. reprezentowała jedynie K. B.

Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Poznań; zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji wobec tej osoby, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej ani nie można wszcząć postępowania, ani też wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to decyzja taka jest nieważna, i nie wywołuje skutków prawnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Poznań zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa postępowania sądowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest naruszenie następujących przepisów:

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, który uznał iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie postępowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż spowodowało uznanie, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej podczas gdy w rzeczywistości, zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Przytoczone powyżej naruszenie przez Sąd I instancji norm postępowania w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niepodanie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia na czym polegało naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dlaczego podanie w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego, iż "rozprawa wywłaszczeniowa potwierdziła konieczność wywłaszczenia wym. nieruchomości dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzebą uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu" nie wypełniło przesłanek art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przytoczone powyżej naruszenie przez Sąd I instancji norm postępowania w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak prawidłowego uzasadnienia wyroku uniemożliwia ustalenie prawidłowości przeprowadzonego przez Sąd procesu podejmowania decyzji i co za tym idzie prawidłowości samego rozstrzygnięcia,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest naruszenie następujących przepisów:

art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w niniejszej sprawie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ organ wywłaszczeniowy nie ustalił w sposób prawidłowy właścicieli nieruchomości podczas gdy organ w trakcie prowadzonego postępowania podjął niezbędne i konieczne działania dla ustalenia stron postępowania wywłaszczeniowego a niedoręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowej nastąpiło nie z winy organu ale p. L. P. która odebrała prawidłowo skierowaną przez organ wywłaszczeniowy i zaadresowaną korespondencję.

W konkluzji skargi kasacyjnej Miasto Poznań wniosło o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia,

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wyjaśnić, iż wymieniony przepis ma charakter ustrojowy i jako taki nie stanowi podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 174 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jako skierowany do przepisu niebędącego przepisem postępowania nie może uzasadniać skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonuje kontroli przepisów postępowania, a nie ustrojowych. Tym samym w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisu o charakterze ustrojowym (por. wyrok NSA z 23 maja 2007 r. I OSK 1874/06, Lex nr 347853; z 1 czerwca 2007 r. II FSK 680/06, Lex nr 394325).

To czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 9 marca 2007 r. I OSK 1025/06, Lex nr 322447).

Podobnie należy ocenić kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Artykuł 3 § 2 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych i podobnie jak art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie stanowi normy postępowania w znaczeniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wymienione wyżej przepisy sąd mógłby naruszyć tylko wtedy gdyby pomimo swej właściwości skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją przy zastosowaniu innego kryterium niż kryterium legalności.

Zarzut naruszenia przepisów o charakterze ustrojowym nie może uzasadniać naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, a o te chodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze skargi kasacyjnej jej autor powołując się na naruszenie przepisów ustrojowych i postępowania (art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a) chce zakwestionować dokonaną przez Sąd ocenę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sądowoadministracyjna kontrola decyzji stwierdzającej nieważność dokonywana jest na podstawie przepisów prawa materialnego, bowiem wady decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze swej istoty nie są wadami procesowymi, lecz mają charakter materialnoprawny.

Wady skutkujące nieważnością decyzji tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest obarczona wtedy wadami materialnoprawnymi. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje tego, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] czerwca 1961 r. dotknięte było wadą nieważności. Nie zgadza się jedynie z podstawą prawną stwierdzenia nieważności, ponieważ jego zdaniem znajdował zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie jak przyjęły to organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W takiej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podważenie zasadności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty natury procesowej trzeba ocenić jako błędnie postawione (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r. II OSK 920/06, Lex nr 344815).

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa, trzeba przypomnieć, że przesłanką stwierdzenia przez Ministra Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznań Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] było ustalenie, że orzeczenie skierowane zostało do osoby nieżyjącej - S. B.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z 12 lipca 2005 r. I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r. I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości zmarł w 1948 r. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci, co oznacza, że S. B. zmarły w 1948 r. nie mógł być stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r.

W tej sytuacji wydanie ww. orzeczenia wobec zmarłego S. B. rażąco naruszało prawo i uzasadniało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia.

Ustalenie, że orzeczenie skierowane zostało do osoby zmarłej stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zajmował się oceną, czy orzeczenie z dnia [...] czerwca 1961 r. z innych jeszcze przyczyn dotknięte jest wadą nieważności.

Tym samym nie oceniał orzeczenia w kontekście celowości wywłaszczenia określonej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni ww. przepisu, co skutkuje tym, że zarzut w tym przedmiocie nie jest trafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji (doręczenie decyzji osobie zmarłej) zwalnia ten Sąd z obowiązku oceny decyzji dotkniętej wadą nieważności w pozostałym zakresie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.