Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Jak wynika z treści rozdziału 1 art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 ze zm.) obligatoryjnie z czynności przesłuchania świadka sporządza się protokół, który powinien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 148 k.p.k., a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Nadto sposób przesłuchania świadka został szczegółowo określony w rozdziale 21 k.p.k. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.k., z wyjątkiem protokołu rozprawy lub posiedzenia, protokół podpisują osoby biorące udział w czynności, a przed podpisaniem należy go odczytać i uczynić o tym wzmiankę.

Można zatem przyjąć, że protokół zeznań świadka w postępowaniu karnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg. Z tego bowiem dokumentu wynika jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej – jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 55/21 w sprawie ze skargi M.R. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje Prokuratora Rejonowego [...] do rozpoznania wniosku M.R. z dnia 20 listopada 2020 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prokurator Rejonowy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 20 listopada 2020 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę, 5. zasądza od Prokuratora Rejonowego [...] na rzecz M. R. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 55/21, oddalił skargę M.R. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M.R. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o udostępnienie mu informacji publicznej, poprzez przesłanie skanów dokumentów z akt zakończonego postępowania karnego o sygn. [...], wyszczególnionych w przesłanym mu wcześniej wykazie dokumentów.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. przesłano wnioskodawcy skany niektórych dokumentów, za wyjątkiem protokołów przesłuchania 10 świadków. Organ uznał bowiem, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformowano wnioskodawcę w przesłanym mu piśmie. Wnioskodawca ponowił swój wniosek o udostępnienie żądanych informacji w piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r., jednakże nie wpłynęło to na zmianę stanowiska Prokuratora Rejonowego [...].

Wobec powyższego M.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie traktowania protokołów przesłuchania świadka, jako dokumentu podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") nie jest jednolite. Podejmując jednak decyzję o odmowie udzielania skarżącemu protokołów przesłuchań świadków kierował się w głównej mierze stanowiskiem Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej zawartym w piśmie z dnia 19 października 2018 r., sygn. [...]. W piśmie tym stwierdzono m.in., że protokół przesłuchania świadka nie spełnia wymogów dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust 2 u.d.i.p. Nie zawiera bowiem oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka. Prokurator podniósł, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. dotyczy wglądu do dokumentów urzędowych, a nie innego rodzaju dokumentów. Skoro zatem protokół przesłuchania świadka nie jest dokumentem urzędowym, nie może być przedmiotem informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie jest zasadna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Prokurator przyjął, że protokoły przesłuchania świadka w postępowaniu przygotowawczym nie mają waloru informacji publicznej.

Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in. podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1), do których bez wątpienia należy zaliczyć Prokuratora Rejonowego [...].

Dla zweryfikowania poglądu Prokuratora, zgodnie z którym pojęciem informacji publicznej nie są objęte protokoły przesłuchania świadków znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego przygotowawczego, odnieść się trzeba do zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, które w doktrynie i orzecznictwie słusznie rozumiane jest szeroko, ze względu na niewątpliwą wartość i zasadę jawności oraz transparentności życia publicznego. Za informację publiczną uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym m.in. o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i c u.d.i.p.), o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. f u.d.i.p.), o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa i właśnie do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust.1 pkt.4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną ustawa kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, tj. protokoły z zeznaniami świadków, wyjaśnieniami obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Prowadzi to do wniosku, że przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p."

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie ma waloru informacji publicznej każdy dokument zawarty w aktach postępowania przygotowawczego. Walor takiej informacji posiada w szczególności orzeczenie kończące postępowanie przygotowawcze, które zostało skarżącemu udostępnione. Walor takiej informacji posiada również wykaz dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego oraz notatka służbowa sporządzona przez policjanta na potrzeby tego postępowania. W ocenie WSA w Krakowie, informacją publiczną nie jest natomiast protokół z zeznań świadka. Dokument ten nie zawiera bowiem oświadczenia woli bądź wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka. Słusznie wskazał Prokurator w odpowiedzi na skargę, że sygnowanie tego protokołu przez funkcjonariusza nie powoduje, że staje się on jego oświadczeniem woli lub wiedzy, lecz stanowi potwierdzenie, że protokół został sporządzony przez tego funkcjonariusza lub przy jego udziale, w określonym czasie i miejscu.

W świetle powyższych rozważań za zasadną należy przyjąć wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym protokoły przesłuchania świadków w postępowaniu przygotowawczym nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takie rozumienie przywołanych przepisów nie godzi, zdaniem Sądu, w konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. I OSK 3255/15 przedstawiając charakterystykę prawa do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, "prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP".

Koresponduje z powyższym stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OPS 7/13, w której stwierdzono, że "zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych".

Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p.). Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, nie podejmuje w terminie wskazanym u.d.i.p. właściwych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, albo nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, albo też, że żądanej informacji publicznej nie posiada lub nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Skoro w sprawie Prokurator udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, należało stwierdzić, że Prokurator nie dopuścił się bezczynności.

W dniu 30 czerwca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wraz z uwzględnieniem opłaty od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że protokoły przesłuchania świadków załączone do akt sprawy karnej nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy w omawianej sprawie protokoły przesłuchania świadków należy uznać za informację publiczną;

2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i poinformowanie pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. o braku możliwości udzielenia informacji w sprawie o sygn. akt [...], (posiadających następującą numeracje w aktach postępowania: 216-217, 297-298, 300-301, 303-304, 306, 307-308, 310, 325-326, 330-331, 333-334, 336-337, 339-340), podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy następuje w drodze decyzji;

3. art. 149 § 1 i art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...], podczas gdy w sprawie Prokurator Rejonowy [...] dopuścił się bezczynności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest w części zasadna, jako bowiem usprawiedliwiony należy uznać zarzut obrazy przez WSA w Krakowie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że protokoły przesłuchania świadków załączone do akt sprawy karnej nie stanowią informacji publicznej, a przez to w konsekwencji naruszanie również art. 149 § 1 i art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy podmiot zobowiązany dopuścił się w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazać bowiem należy, że nieprawidłowym jest stanowisko WSA w Krakowie, że protokół zeznań świadka nie jest dokumentem podlegającym udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ponieważ nie zawiera on oświadczenia woli bądź wiedzy funkcjonariusza publicznego, ale świadka, a zatem nie odpowiada definicji dokumentu urzędowego, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nadto zaś protokół przesłuchania świadka nie mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

Na wstępie należy przypomnieć, że statuowane w art 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej posiada polityczny charakter, a "celem dostępu do informacji publicznej jest realizacja zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa szeroko pojętego, rozumianego jako publicznoprawna wspólnota funkcjonującą w ramach ustroju danego państwa. Zasada transparentności (która łączy się z koniecznością ujawnienia szeregu informacji znajdujących się w obszarze publicznego zainteresowania) ma olbrzymie znaczenie dla funkcjonowaniu demokracji jako ustroju rzeczywistej – a nie tylko formalnej - partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy. Uprawnienie do pozyskiwania informacji o działalności szeroko pojętego państwa należy zatem do kluczowych praw politycznych, które świadczą o jakości demokracji w danym państwie" (M. Rypina, Udostępnienie informacji publicznej przez podmioty prywatne, Warszawa 2022, s. 15). Prawo dostępu do informacji publicznej wykonuje zatem dwa zadania. Po pierwsze, służy realizacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasady transparentności władz publicznych, które mają obowiązek działać wobec obywateli w sposób jawny (por. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja RP Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005 s. 4). Po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny, a co za tym idzie także udzielenia poparcia poszczególnym osobom lub stronnictwom w procesie wyborczym (por. M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61, 62, Warszawa 2020, s. 40-41). Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładani przepisów uchwalonej zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślić należy, że określone w art. 6 u.d.i.p. wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. s. 26). Oznacza to, że w przypadku otrzymania wniosku, co do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości, nie można się kierować samą treścią art. 6 u.d.i.p. Treść art. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, wskazują, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego orzecznictwo przyjęło, że informacją publiczną jest informacja, która spełnia dwie przesłanki. Po pierwsze, jest w posiadaniu podmiotu, który stanowi władzę publiczną lub wykonuje zadania publiczne, a po drugie, dotyczy spraw publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 932/13, z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/13). Podkreślić nadto należy, że w trakcie prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, za: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się zatem przede wszystkim publiczna natura zadań wykonywanych przez określony podmiot.

W sprawie nie jest spornym, że Prokurator Rejonowy [...] jest podmiotem władzy publicznej. Należy również wskazać, że protokoły zeznań świadków w postępowaniu karnym stanowią informację publiczną, mimo, że tego rodzaju dokumenty nie zostały bezpośrednio wymienione w art. 6 u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty są bowiem wytworzone w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego w imieniu Państwa przez uprawnione podmioty publiczne. Jak wynika z treści rozdziału 1 art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 ze zm.) obligatoryjnie z czynności przesłuchania świadka sporządza się protokół, który powinien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 148 k.p.k., a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Nadto sposób przesłuchania świadka został szczegółowo określony w rozdziale 21 k.p.k. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.k., z wyjątkiem protokołu rozprawy lub posiedzenia, protokół podpisują osoby biorące udział w czynności, a przed podpisaniem należy go odczytać i uczynić o tym wzmiankę. Protokół podpisuje zatem funkcjonariusz publiczny odbierający przesłuchanie, co oznacza, że potwierdza on dokonanie tej czynności procesowej oraz jej przebieg (por. S. Steinborn [w:] Komentarz aktualizowany do art. 1-424 Kodeksu postępowania karnego, red. L. K. Paprzycki, LEX/el. 2015, art. 150). Można zatem przyjąć, że protokół zeznań świadka w postępowaniu karnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg.

Protokół zeznań świadka zawiera informację publiczną. Z tego bowiem dokumentu wynika jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej – jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Protokół zeznań świadka pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonywania swoich czynności przez organ (np. czy do czynności przesłuchania organ był przygotowany, czy też czynność była przeprowadzona niechlujnie) oraz sposób dalszego postępowania organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wziął pod uwagę treść zeznania, czy też je pominął, a jeżeli tak to, dlaczego). Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji protokoły zeznań świadków zakończonego postępowania karnego w sprawie o sygn. akt [...] prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...] zawierają informację publiczną, ponieważ wynika z nich zarówno sposób wykonania czynności procesowych przez urząd prokuratorski, jak również z ich treści można ocenić, czy podjęte czynności procesowe w sprawie mają uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym.

Wskazać natomiast należy, że podnoszone w zaskarżonym wyroku (s. 6-7 uzasadnienia) okoliczności, że ewentualnie ujawnienie treści protokołów mogłoby naruszyć prawo do prywatności świadków nie oznacza, że protokół zeznań nie jest informacją publiczną. W takiej bowiem sytuacji organ, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jako nieuprawniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że WSA w Krakowie naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ organ zamiast informować skarżącego kasacyjnie pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. o braku możliwości udzielenia informacji w sprawie, powinien w sprawie wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji. Przypomnieć należy, że w sprawach związanych z udostępnieniem informacji publicznej organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w dwóch przypadkach. Gdy wniosek dotyczy informacji przetworzonej, ale wnioskodawca nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu społecznego (art. 3 ust .1 pkt 1 u.d.i.p.) lub gdy żądane informacje są objęte tajemnicami ustawowo chronionymi (art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, w której wnioskodawca żąda danych, które nie stanowią informacji publicznej, to w takiej sytuacji nie wydaje się decyzji administracyjnej, ale w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informuje się o tym wnioskodawcę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w całości oraz zobowiązał Prokuratora Rejonowego [...] do rozpoznania wniosku M.R. z dnia 20 listopada 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Prokurator Rejonowy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 listopada 2020 r., o czym orzeczono jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p., lecz stanowiła konsekwencję błędnej interpretacji przepisów prawa dotyczących zakresu przedmiotowego wniosku. Brak jest zatem podstaw by zwłoce organu przypisać charakter rażący.

Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wymierzenia Prokuratorowi grzywny z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, że z treści tego przepisu wynika, że orzeczenie o wymierzeniu grzywny ma charakter fakultatywny. Ponadto wymierzenie grzywny, służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom podmiotu zobowiązanego narażającym wnioskodawców na negatywne skutki bezczynności. Wniosek o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny byłby zatem uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Prokuratora, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też w powyższym zakresie wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 4 wyroku, albowiem, w ocenie NSA, nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za nieudostępnienie żądanych informacji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 677 złotych. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).