Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Prokuratora-Rejonowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

M. R. (dalej: skarżący) wniósł 29 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. (dalej: Prokurator) "w związku z odmową wyartykułowaną w piśmie z dnia 2 grudnia 2020 roku – znak PR IP 15.2020 w sprawie udzielenia dostępu do informacji publicznej wynikającej z akt prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego, które toczyło się przed Prokuraturą Rejonową w G. pod sygnaturą: PR [...]".

Skarżący wniósł o:

1/ zobowiązanie Prokuratora do udzielenia dostępu do informacji publicznej pozostającej w aktach sprawy Prokuratury Rejonowej w G. sygn. [...], tj. skanów "protokołów sporządzonych przez funkcjonariusza KPP w G. lub Prokuratora" zalegających na kartach: 216-217, 297-298, 300-301, 303-304, 307-308,310, 325-326, 330-331, 333-334, 336-337,

2/ wymierzenie Prokuratorowi kary grzywny w wysokości 5 000 zł z uwagi na rażące naruszenie prawa i charakter trwałej recydywy – zob. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2020 r., II SAB/Kr 63/20 i wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2020 r., II SAB/Kr 163/20,

3/ zasądzenie od Prokuratora na jego rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i przywołał na poparcie zasadności swego stanowiska m.in. wyroki: WSA w Krakowie z 17 czerwca 2020 r., sygn. II SAB/Kr 63/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Kr 163/20, WSA w Białymstoku II SA/Bk 519/15, NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. I OSK 2662/12, WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r., VIII SAB/Wa 72/13).

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że pismem z 20 listopada 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Skarżący zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w G. o udostępnienie mu informacji publicznej, poprzez przesłanie skanów dokumentów z akt zakończonego postępowania karnego sygn. PR Ds. 2009.2019, wyszczególnionych w przesłanym mu wcześniej wykazie dokumentów. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 2 grudnia 2020r. przesłano skarżącemu skany niektórych dokumentów, za wyjątkiem protokołów przesłuchania 10 świadków. Uznano bowiem, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformowano wnioskodawcę w przesłanym mu piśmie. Skarżący ponowił swój wniosek w piśmie z 3 grudnia 2020 r. jednakże – jak wskazał Prokurator nie wpłynęło to na zmianę jego stanowiska.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie traktowania protokołów przesłuchania świadka, jako dokumentu podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest jednolite. Podejmując jednak decyzję o odmowie udzielania skarżącemu protokołów przesłuchań świadków kierował się w głównej mierze stanowiskiem Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej zawartym w piśmie z 19 października 2018 r., sygn. [...] W piśmie tym stwierdzono m.in. że protokół przesłuchania świadka nie spełnia wymogów dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zawiera bowiem oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka. Prokurator podniósł, że art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy wglądu do dokumentów urzędowych, a nie innego rodzaju dokumentów. Skoro zatem protokół przesłuchania świadka nie jest dokumentem urzędowym, nie może być przedmiotem informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Skarżący zarzucił Prokuratorowi Rejonowemu w G. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji w postaci kart prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego o sygn. akt PR Ds. [...], oznaczone numerami: 216-217, 297-298, 300-301, 303-304, 307, 307-308,30110, 325-326, 330-331,333-334, 336-337, 339-340. Prokurator Rejonowy w G. w piśmie z 2 grudnia 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, udostępniając skany dokumentów w postaci notatki służbowej (k. 306) oraz postanowienia o umorzeniu dochodzenia (k. 339-340). Jednocześnie poinformował, że nie mogą być wydane skany z dokumentów z pozostałych kart, które obejmują protokoły przesłuchania świadka, bowiem protokoły przesłuchania świadka załączone do akt sprawy karnej nie stanowią informacji publicznej.

Istota sprawy sprowadza się więc do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Prokurator przyjął, że protokoły przesłuchania świadka w postępowaniu przygotowawczym nie mają waloru informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in. podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1), do których bez wątpienia należy zaliczyć Prokuratora Rejonowego w G..

Dla zweryfikowania poglądu Prokuratora, zgodnie z którym pojęciem informacji publicznej nie są objęte protokoły przesłuchania świadków znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego przygotowawczego, odnieść się trzeba do zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, które w doktrynie i orzecznictwie słusznie rozumiane jest szeroko, ze względu na niewątpliwą wartość i zasadę jawności oraz transparentności życia publicznego. Za informację publiczną uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym m.in. o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy), o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. f ustawy), o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa i właśnie do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust.1 pkt.4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną ustawa kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne, czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego tj. protokoły z zeznaniami świadków, wyjaśnieniami obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia, czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p."(zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2448/14 i I OSK 2449/14). Podzielając w pełni przywołane stanowisko, Sąd podkreśla, że nie ma waloru informacji publicznej każdy dokument zawarty w aktach postępowania przygotowawczego. Walor takiej informacji posiada w szczególności orzeczenie kończące postępowanie przygotowawcze, które w przedmiotowej sprawie zostało skarżącemu udostępnione. Walor takiej informacji posiada również wykaz dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego (vide: wyrok WSA w Krakowie, II SAB/Kr 63/20) oraz notatka służbowa sporządzona przez policjanta na potrzeby tego postępowania (vide: wyrok WSA w Krakowie, II SAB/Kr 163/20). W ocenie Sądu orzekającego informacją publiczną nie jest natomiast protokół zeznań świadka. Dokument ten nie zawiera bowiem oświadczenia woli bądź wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka. Słusznie wskazał Prokurator w odpowiedzi na skargę, że sygnowanie tego protokołu przez funkcjonariusza nie powoduje, że staje się on jego oświadczeniem woli lub wiedzy, lecz stanowi potwierdzenie, że protokół został sporządzony przez tego funkcjonariusza lub przy jego udziale, w określonym czasie i miejscu.

W świetle powyższych rozważań za zasadną należy przyjąć wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym protokoły przesłuchania świadków w postępowaniu przygotowawczym nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie rozumienie przywołanych przepisów nie godzi, zdaniem Sądu, w konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2017 r., sygn. I OSK 3255/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przedstawiając charakterystykę prawa do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, "prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP."

Koresponduje z powyższym stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OPS 7/13, w której stwierdzono, że "zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych".

Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p.). Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, nie podejmuje w terminie wskazanym u.d.i.p. właściwych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, albo nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, albo też, że żądanej informacji publicznej nie posiada lub nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Skoro w przedmiotowej sprawie Prokurator udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, należało stwierdzić, że Prokurator nie dopuścił się bezczynności.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.