Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej jako: "skarżąca") na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego (usługowego) nr [...] w budynku przy ul. [...] w L.. Do wniosku dołączono kopię decyzji z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr C-ll w zespole zabudowy mieszkalno - usługowej przy ul. [...] w L., mapę ewidencyjną z zaznaczeniem położenia lokalu w obrębie budynku, fragment rzutu kondygnacji -1 w budynku przy ul. [...] w L., z oznaczeniem granic lokalu nr [...] oraz zestawienie pomieszczeń wchodzących w skład lokalu i ich powierzchni użytkowej.

Z ustaleń postępowania wynikało, że lokal składa się z dwóch pomieszczeń usługowych, zaplecza gospodarczego oraz łazienki z WC o łącznej powierzchni użytkowej 72,1 m˛. Z uwagi na ujawnione nieprawidłowości we wniosku oraz przedłożonej dokumentacji, zobowiązano wnioskodawcę do:

1. Wykazania interesu prawnego, który uzasadnia wniosek, w świetle wydanego dla wnioskodawcy zaświadczenia w tym samym zakresie w dniu [...] września 2007 r., znak: [...];

2. Przedłożenia kopii wyroku jaki zapadł w sprawie dotyczącej ww. lokalu w Sądzie Okręgowym w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy w dniu [...] 2020 r., sygn. akt II Ca [...] wraz z jego uzasadnieniem;

3. Określenia rodzaju/nazwy opracowania dołączonego do wniosku o wydanie zaświadczenia oraz daty z jaką nastąpiło potwierdzenie przez inż. J. P. aktualności stanu faktycznego lokalu, z treścią zamieszczoną w opracowaniu;

4. Wyjaśnienia niezgodności powierzchni użytkowej lokalu nr [...], określonej w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia, z powierzchnią lokalu potwierdzoną zaświadczeniem o samodzielności z dnia [...] września 2007 r. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną dla spółdzielczego własnościowego lokalu nr [...] oraz dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy dot. wydanego w 2007 roku zaświadczenia o jego samodzielności, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2. Tymczasem zestawienie pomieszczeń dołączone do wniosku wskazuje powierzchnię lokalu wynoszącą [...] m˛.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta L. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność objętego wnioskiem lokalu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zwiększenie powierzchni użytkowej lokalu prowadzi do zmiany wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej i należy do katalogu czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Natomiast do podjęcia przez zarząd spółdzielni czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi spółdzielni pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.

Organ stwierdził, że skarżąca nie wyjaśniła w sposób nie budzący wątpliwości powodów zwiększenia dotychczasowej powierzchni użytkowej lokalu nr [...] i nie przedłożyła w tym zakresie żadnych dokumentów. Nie można przy tym, zdaniem organu, przyjąć za wiarygodne wyjaśnienie, zgodnie z którym powierzchnię użytkową lokalu określono na podstawie pomiaru przeprowadzonego przez biegłego sądowego, z której wynika, że oględzinami i pomiarami objęte było wyłącznie jedno pomieszczenie lokalu nr [...] o powierzchni [...] m2, natomiast powierzchnia pomieszczeń po drugiej stronie korytarza - [...] m2 została ustalona na podstawie dokumentacji projektowo - wykonawczej, ze względu na brak udostępnienia pomieszczeń do pomiarów.

Organ uznał, że przedłożona kopia rzutu kondygnacji potwierdzona za zgodność ze stanem aktualnym lokalu jest nieczytelna i uniemożliwia ustalenie rodzaju (nazwy) opracowania graficznego oraz jego autora, a także istotnych dla określenia powierzchni użytkowej lokalu wymiarów pomieszczeń.

Organ wskazał, iż wnioskodawca nie przedstawił również wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy w dniu [...] 2020 r., sygn. akt II Ca [...], jaki został wydany w sprawie dotyczącej lokalu nr [...], do czego był zobowiązany w wezwaniu. Natomiast z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2021 r., znak: PINB [...], który przywołuje ww. orzeczenie Sądu Okręgowego w L., pośrednio wynika, że zawiera on istotne informacje i ustalenia w zakresie lokalu i jego powierzchni.

Organ wyjaśnił, że pomimo, iż organ I instancji wydał zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L. w dniu [...] września 2007 r., to jednak należy mieć na uwadze, że z racji ponownego złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], zachodzi konieczność ustalenia przesłanek samodzielności lokalu na postawie obecnie obowiązującego prawa. Regulacja wprowadzona w art. 2 ust. 1a w związku z nowelizacją ustawy o samodzielności lokali stanowi o konieczności uwzględnienia w procesie ustanawiania samodzielności lokali rozstrzygnięć planistyczno - budowlanych.

Ponadto, organ wyjaśnił, że nie może pominąć okoliczności, że uruchomione zostało postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: PINB [...], umorzył postępowanie, skarżąca w dniu [...] kwietnia 2021 r. wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ostateczny wynik prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego postępowania określi charakter faktyczny i prawny użytkowania ww. lokalu. Organ zobowiązany do wydania zaświadczenia posiadając tą wiedzę, nie może tej okoliczności w swojej ocenie pominąć, mając na względzie przede wszystkim skutki wydania takiego zaświadczenia i nałożony art. 6 kpa obowiązek do działania na podstawie i w granicach prawa. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego nr [...] w tych okolicznościach naruszałoby, zdaniem organu, art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium, decyzją z dnia [...] lipca 2021r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wyjaśnił, że skoro decyzją z dnia [...] września 2000 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie w/w budynku, to wymóg art. 2 ust. 1a ustawy ma w niniejszym przypadku zastosowanie. Ocenie podlega zatem zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Organ wskazał, że w sprawie lokalu nr [...] toczy się obecnie przed organem nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności jego użytkowania z wydanym pozwoleniem na budowę. Co oznacza, że do czasu zakończenia w/w postępowania, w którym określony zostanie charakter prawny lokalu i legalność jego obecnego użytkowania, wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Może to nastąpić dopiero po ostatecznym załatwieniu sprawy w w/w przedmiocie.

Ponadto, organ stwierdził, że na rzucie kondygnacji -1 budynku położonego w L. przy ul. [...], przedłożonym przez skarżącą, wprawdzie zaznaczony został przedmiotowy lokal, jednakże rzut ten, w tym jego opis (legenda) jest zupełnie nieczytelny (niewyraźny, rozmazany, w zbyt malej skali). Nie można na jego podstawie ustalić kto jest jego autorem (na rzucie widnieje jedynie podpis i pieczęć osoby świadczącej o zgodności z aktualnym stanem lokalu, nie zaś wskazanie autora opracowania i jego uprawnień), jaki to rodzaj opracowania oraz jaka jest powierzchnia (wymiary) przedmiotowego lokalu składającego się z dwóch pomieszczeń. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby nie istniała dokumentacja techniczna budynku (rzuty), na której stosowne zaznaczenia winny zostać naniesione, co wymagałoby dokonania zaznaczeń stosownie do art. 2 ust. 6 ustawy. Organ wskazał, że to po stronie wnioskodawcy leży obowiązek sporządzenia i przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, w oparciu o którą organ administracji będzie mógł procedować. Jeżeli dokumentacji takiej brak bądź jest ona wadliwa, to nie można oczekiwać, że na jej podstawie wydane zostanie zaświadczenia.

Nadto, organ wyjaśnił, że w sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na rozbieżność co do powierzchni lokalu nr [...], która nie została w odpowiedni sposób wyjaśniona przez skarżącą. Samo natomiast powołanie się na zmianę powierzchni spowodowaną przebudową lokalu (wyliczoną następnie przez biegłego sądowego na podstawie obmiaru tylko jednego z pomieszczeń wchodzących w skład lokalu nr [...] - drugie pomieszczenie w ogóle nie zostało obmierzone), bez wykonania ponownego obmiaru całego lokalu - obu pomieszczeń, jest niewystarczająca dla przyjęcia podanej przez wnioskodawcę wartości i wydania na tej podstawie żądanego zaświadczenia, na podstawie którego będzie można dokonać przeniesienia własności nieruchomości lokalowej i dokonać stosownych (odpowiadających treści zaświadczenia) wpisów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków.

W skardze złożonej do sądu na powyższe rozstrzygnięcie, pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art 217 § 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło Kolegium do nieprawidłowego ustalenia, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia, mimo, iż powierzchnia lokalu wymaga uwzględnienia aktualizacji w dokumentacji organu - co w rezultacie doprowadziło Kolegium do utrzymania tym samym w mocy orzeczenia organu I instancji i nieuzasadnionej odmowy wydania rzeczonego zaświadczenia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.2 ust. 2 ustawy o własności lokalu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek pominięcia i niezastosowania jako samoistnej przesłanki samodzielności, skutkującej wydaniem aktualnego zaświadczenia.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżącej, organ I instancji ma w swoim posiadaniu dokumentację budynku, a także lokalu, która służyła organowi do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w 2007 r., a obecnie przedłożona dokumentacja jest jedynie kopią tej dokumentacji z uaktualnieniem związanym z aktualną sytuacją lokalu. Organ I instancji dysponował i nadal dysponuje więc pełną dokumentacją, konieczną do procedowania wraz z dokumentacją z aktualnie naniesionymi granicami.

Pełnomocnik podniósł, że kwestionowanie przez organy pomiarów dokonanych przez uprawnioną osobę do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie, jest nieuprawnione, bowiem organy nie mają do tego kompetencji. Wnioskowany metraż lokalu został stwierdzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi, co organ, może kwestionować powołując osobę z uprawnieniami, która potwierdzi lub zaprzeczy ustaleniom dokonanym w dokumentach załączonych do wniosku. Organ nie podołał takiemu obowiązkowi. Co istotne zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali to "lokale zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji". Ustawa nie wskazuje w cytowanym zapisie na metraż.

Reprezentujący skarżącą pełnomocnik wyjaśnił także, że skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu bowiem konieczne jest dokonanie uaktualnienia w księdze wieczystej, gdzie istnieje wykazana dotąd powierzchnia 69,3 mkw. zamiast 72,1 m˛. Faktycznie zajmowana powierzchnia wynosi 72,1 m˛, co czyni uzasadnionym wydanie zaświadczenia aktualnego. Skarżąca zaznaczyła że zaistniałe różnice są konsekwencją przeprowadzonych robót w lokalu. Nie ulegają też zmianie parametry użytkowe i techniczne budynku czy innych lokali.

W ocenie pełnomocnika organ przeprowadzając postepowanie powinien sięgnąć do własnych ewidencji, a nie żądać od wnioskodawcy szeregu dokumentów, prowadząc w sposób nieuprawniony własne zakrojone na dużą skalę postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, czego nie wymagają przepisy kpa w przypadku postępowania o wydanie zaświadczenia, co doprowadziło do naruszenia przepisów art. 220 § 1 pkt 1, art. 220 § 1 pkt 2 lit. a), b), c), d) i art. 220 § 2.

Nieuprawniony, zdaniem pełnomocnika było także zażądanie przez wykazania interesu prawnego od skarżącej, pomimo, że od co najmniej 2014 r. znany jest organowi status wnioskodawcy, który zarządza zasobem lokalowym i budynkowym z uwagi na nabycie tych nieruchomości od syndyka, (dowód: pismo Urzędu Miasta L. z [...] maja 2014 r. skierowane do Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L., wydruk protokołu z rozprawy z [...] grudnia 2014 r. w sprawie IIC [...], pismo Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2015 r. jak również z dnia [...] października 2015 r. skierowane do wnioskodawcy). Bezprzedmiotowość tego wezwania doprowadziła do naruszenia art. 220 § 1 pkt 1) i pkt 2) lit a) k.p.a.

Ponadto, wezwanie do określenia rodzaju /nazwy opracowania i daty, z jaką nastąpiło potwierdzenie aktualności stanu faktycznego lokalu z treścią zamieszczoną w opracowaniu, jest - zdaniem skarżącej - symptomatyczne z tego względu, że organ dokumenty tożsame jak złożone obecnie przyjął w 2007 r. od syndyka, nie żądając ich uzupełnienia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygający w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2021 r. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Formalnoprawną podstawę wydania tego rodzaju zaświadczeń stanowi art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 – dalej także jako: "ustawa" lub "u.w.l."), w myśl którego spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Wymagania wymienione w przepisie art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. dotyczą:

1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem [...] stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem [...] lipca 2003 r.

2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Analiza przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności.

Ze względu na okoliczność, iż wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę warunkującą powstanie w przyszłości odrębnej nieruchomości lokalowej, a przy tym merytoryczna treść tego zaświadczenia nie podlega weryfikacji przez notariusza czy sąd wieczystoksięgowy, ustalenia w zakresie samodzielności lokalu muszą być dokonywane w sposób szczególnie wnikliwy.

Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. Z oczywistych względów zaświadczenie jest jedynie pierwszym etapem do rozstrzygnięcia kwestii prawnej, tj. ustanowienia odrębnej własności lokalu, jednakże zakres ustaleń niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia w sposób jednoznaczny określono w ustawie i nie ogranicza się ono jedynie do technicznych przesłanek samodzielności. Niezbędnym jest zatem badanie przez organ wymogów formalno-prawnych w celu stwierdzenia zaświadczenia o samodzielności lokalu. Taki pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., III SA/Gd 249/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 stycznia 2020 r., II SA/Lu 563/19; wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2019 r., VII SA/Wa 764/19; wyroki WSA w Krakowie z 27 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1341/20 i z 21 maja 2021 r., II SA/Kr 455/21, wszystkie ww. wyroki dostępne w CBOSA).

W konsekwencji wydanie zaświadczenia, wymaga zatem weryfikacji z jednej strony przesłanek "technicznych" samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), z drugiej – weryfikacji zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadna jest argumentacja pełnomocnika skarżącej sprowadzająca się do naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l., poprzez pominięcie i niezastosowanie tego przepisu, jako samoistnej przesłanki samodzielności przedmiotowego lokalu.

Niewątpliwie należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika, że jedną z przesłanek samodzielności lokalu na gruncie przepisów u.w.l. jest jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. Co do realiów niniejszej sprawy, oczywiście przesłanka ta została spełniona, a organy zarówno I jak i II instancji nie wnosiły w tym względzie uwag, czy też nie opierały swoich rozstrzygnięć o niewyczerpanie tej przesłanki. Nie mniej jednak nie jest to okoliczność, która byłaby wystarczająca do uznania, że zachodzą przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Kluczowe jest spełnienie wymagań formalno-prawnych, o czym w szczególności przesądza wprost treść art. 2 ust. 3 u.w.l., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia starosta bada spełnienie wymagań wynikających z ust. 1a do 2 tego przepisu, a zatem zarówno wymagań odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (ust. 1a).

W szczególności starosta ma zweryfikować zgodność wyodrębnienia lokalu z przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także z aktami wydawanymi w ramach procesu budowlanego, określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. Możliwość odstąpienia od badania tych warunków zawiera art. 2 ust. 1b, stanowiący wyjątek. Zgodnie z tym przepisem, jedynie gdy budynek istniał przed [...] stycznia 1995 r. lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą - to wówczas nie stosuje się art. 2 ust. 1a, a w innych przypadkach wymóg art. 2 ust. 1a ma zastosowanie i podlega badaniu w toku postępowania.

Budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1999 r. Oznacza to konieczność badania warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l., które to w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Analiza tego przepisu prowadzi bowiem do konkluzji, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu jest jedną z przesłanek niezbędnych do wydania zaświadczenia.

Przystąpienie do użytkowania wykonanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę budynku nastąpiło na podstawie decyzji [...] września 2000 r., znak [...] Tym samym, potwierdza to jedynie wymóg zastosowania przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. Oznacza to, że organ dla wydania wnioskowanego zaświadczenia musi dysponować pełną kompleksową dokumentacją, o której mowa w tym przepisie. Z akt sprawy wynika jednak, że pomimo, iż w dniu [...] września 2007 r., zostało wydane zaświadczenie potwierdzające samodzielność przedmiotowego lokalu, to na skutek przebudowy (po dacie oddania budynku do użytkowania) skarżąca wystąpiła o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Aktualnie toczy się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności jego użytkowania z wydanym pozwoleniem na budowę.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nastąpiło przekształcenie pomieszczeń technicznych (warsztatu konserwatorskiego) w lokal do świadczenia usług salonu kosmetyczno-fryzjerskiego.

Pierwotnie pomieszczenia składające się na lokal nr [...] zaprojektowane zostały jako pomieszczenia techniczne, a następnie w 2019 jako warsztat konserwatorski dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]". W chwil wydania decyzji z dnia [...] września 2000 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku lokal ten miał więc ustalone inne przeznaczenie niż realizowane obecnie.

Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na lokal użytkowy ma fundamentalne znaczenie już z tego powodu, że zmienia to warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Przede wszystkim jednak jest to zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro bezsprzecznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, wymaga to weryfikacji zgodności tej zmiany z wymogami zarówno formalnymi (pozwolenie lub zgłoszenie), jak i materialnymi (m.in. zgodność z planem miejscowym, z warunkami technicznymi). Kwestie te są jednak poza zakresem kontroli rozpoznawanej sprawy.

Oczywisty zatem jest brak aktualnego pozwolenia na użytkowanie tego lokalu, wobec czego nie oponuje również skarżąca. Oznacza to, że słusznie w sprawie organy uznały, że brak było podstaw do wydania żądanego w sprawie zaświadczenia, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Niezasadnie zatem, skarżąca podnosi, że podstawowym powodem niewydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie było nieuzupełnienie wniosku o dokumentację, do złożenia której wezwał skarżącą organ.

Należy mieć na uwadze, że zaświadczenie wydawane przez organ zasadniczo jedynie potwierdza określony stan prawny lub faktyczny. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. (por. wyrok Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 445/14, CBOSA).

W niektórych jednak sprawach wydanie zaświadczenia wymaga zweryfikowania przesłanek materialnoprawnych, określonych w stosownych przepisach.

W okolicznościach niniejszej sprawy, weryfikacja jakiej dokonał organ była prawidłowa.

Niezasadne jest zatem stanowisko pełnomocnika kwestionujące zasadność wezwania skarżącej przez organ do wykazania interesu prawnego, uzasadniającego wniosek. Stosownie do treści art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie w przypadku zaistnienia 2 przesłanek: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Przesłanki te występują niezależnie od siebie, przy czym, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (por. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 658).

Co do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej, również nie uznano ich zasadności. Podniesiony zarzut błędnych ustaleń co do stanu faktycznego, nieuwzględnienia materiału dowodowego czy niedokonania w trybie odwoławczym zmiany oprotestowanego postanowienia, stanowią konsekwencję odmiennej niż zakłada skarżąca oceny stanu faktycznego na gruncie przepisów prawa materialnego.

Wiadomym jest, że ocena wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia odbywa się w oparciu o rejestry czy dokumenty pozostające w dyspozycji organu. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych.

W kontekście powyższego , należy mieć na względzie, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. należy odczytywać łącznie. Jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ww. ustawy.

Nietrafiony jest zarzut dotyczący niezasadnego żądania od niej określenia rodzaju opracowania dołączonego do wniosku o wydanie zaświadczenia oraz potwierdzenia daty z jaką nastąpiło potwierdzenie przez uprawnioną osobę aktualności stanu faktycznego lokalu, jak również kwestionowanie wyliczeń powierzchni lokalu jakie zostały dokonane przez skarżącą i dołączone do wniosku.

Z akt sprawy wynika, że załączona dokumentacja w postaci rzutu kondygnacji – 1 przedmiotowego lokalu jest nieczytelna, a więc ustalenia powierzchni na tej podstawie nie mogą być w pełni miarodajne. Nie ma też racji skarżąca, że organ ma dostęp do takiej dokumentacji, bowiem została złożona przy wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie w 2007r.

Skoro obecnie – jak już wspomniano wyżej - toczy się postępowanie w sprawie udzielenia prawa do użytkowania lokalu, z uwagi na zmianę sposobu jego dotychczasowego użytkowania, to korzystanie z zasobów archiwalnych jest zupełnie bezcelowe. Tym bardziej, że zachodzi rozbieżność w zakresie powierzchni lokalu, pomiędzy tą ustaloną na podstawie przedłożonej do wniosku dokumentacji, a tą wynikającą w zapisów w księdze wieczystej, co trafnie wytknięto skarżącemu w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Powyższe doprowadziłoby do procedowania na nieaktualnej już dokumentacji, a w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami.

W ocenie Sądu, zasadnym było wezwanie przez organ skarżącej do wykazania rodzaju/nazwy opracowania i daty, z jaką nastąpiło potwierdzenie aktualności stanu faktycznego lokalu z treścią zamieszczoną w opracowaniu. Powyższe dane są niepełne. Zajmując takie stanowisko, Sąd nie kwestionuje czynności dokonanych przez uprawnioną osobę – co zarzuca skarżąca organowi, jednakże nieuzupełnienie tego opracowania w tak podstawowym zakresie (jak data jego sporządzenia i rodzaj), nie będzie pozwalało na włączenie go do materiału dowodowego sprawy. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że już po dacie oddania budynku do użytkowania nastąpiła jego przebudowa. Ponadto, niekwestionowanym przez strony postępowania jest, że z opinii biegłego, oględzinami i pomiarami objęte było wyłącznie jedno pomieszczenie lokalu 148 o powierzchni 52,76 m˛. Powierzchnia pomieszczeń po drugiej stronie korytarza – 20, 01 m˛, została ustalona na podstawie dokumentacji projektowo-wykonawczej, ze względu na brak udostepnienia pomieszczeń do pomiarów.

Mając na uwadze, że jeżeli doszło do zmian w obrębie budynku, to koniecznym jest przedłożenie takiej dokumentacji – rzutu kondygnacji budynku – na której takie zmiany będą zaktualizowane. Stosownie do art. 2 ust. 5 u.w.l. ww. dokumentacja stanowi, załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu, koniecznym jest zatem, aby bez żadnych wątpliwości potwierdzała to co zostało w tym akcie stwierdzone. Zaświadczenie o samodzielności lokali ma wiążące znaczenie dla organów ewidencyjnych (ewidencja gruntów i budynków) oraz podatkowych (podatki i opłaty stałe). Doniosłość prawna takiego zaświadczenia stanowi podstawę do sporządzenia aktu notarialnego np. sprzedaży lokalu, czy też ustanowienia odrębnej własności lokalu. Niedopuszczalnym zatem jest, aby dokumentacja, na podstawie której dokonano wydania takiego zaświadczenia wzbudzała jakiekolwiek wątpliwości w zakresie jej prawidłowości.

Tym samym nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 220 § 1 pkt 1, pkt 2 lit. a), b), c) i d) oraz art. 220 § 2 k.p.a., nie zachodzi bowiem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy sytuacja, w której organ mógłby takie fakty ustalić z urzędu.

Wobec powyższych argumentów niezasadne są podniesione w skardze zarzuty. Organy nie naruszyły art. 217 k.p.a., gdyż nie było możliwości wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasad prawdy materialnej czy swobodnej oceny dowodów. Organy prawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego – nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.