Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1533/22 w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. – K." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz A.M. i M.M. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1533/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. i M.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. – K.", stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]1 oraz nr [...]2, wyznaczonej wzdłuż działki nr [...]3, obr. ewidencyjny [...] (pkt 1) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżących A.M. i M.M. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.M. i M.M. pismem z 24 listopada 2022 r. wnieśli skargę na wskazaną wyżej uchwałę w zakresie dotyczącym wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce [...]1 oraz na fragmencie działki nr [...]2 – obszar [...], obr. ewidencyjny [...], które są położone w K. przy ulicy K. i stanowią własność skarżących.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

– art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i naruszenie prawa własności skarżących, czego efektem było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uniemożliwiający posadowienie budynków na części działek nr [...]1 oraz nr [...]2, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") oznaczone zostały jako: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (MN/U.2) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną z usługami",

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Z. – K.", którego ustalenia w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]1 oraz na fragmencie działki nr [...]2 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "studium"), które dla ww. działek wyznacza zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a także usługi wolnostojące i wbudowane, co nie stanowi podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w kształcie, w jakim została ustalona w m.p.z.p.,

– art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących polegające na nieuzasadnionym wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskutek czego ograniczona została możliwość posadowienia zabudowy na działce nr [...]1 oraz fragmencie działki nr [...]2, które w m.p.z.p. jak i w studium zostały oznaczone jako: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (MN/U.2) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną z usługami".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie dotyczącym wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce [...]1 oraz na fragmencie działki nr [...]2, obszar ewidencyjny [...], w zakresie jej przebiegu począwszy od punktu styku z granicą pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]1 oraz [...]3, aż do punktu styku ww. linii z granicą opracowania znajdującą się na działce ewidencyjnej nr [...]2 (odcinek nieprzekraczalnej linii zabudowy zorientowany w kierunku północ-południe) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z treścią skarżonej uchwały oraz jej załącznikiem graficznym, działka ewidencyjna nr [...]1 oraz fragment działki ewidencyjnej nr [...]2 objęty m.p.z.p., zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i usługową. Jednocześnie wzdłuż wschodniej krawędzi ww. działek została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w taki sposób, że jej punkt początkowy usytuowany jest na granicy działek nr [...]1 oraz nr [...]3, a w miarę przesuwania się na północ nieprzekraczalna linia zabudowy odsuwa się w kierunku zachodnim, tworząc wraz z granicą działki nr [...]3 nieregularny czworokąt. W efekcie około 25 % powierzchni działki nr [...]1 oraz około 60 % powierzchni działki nr [...]2 w zakresie objętym m.p.z.p. wyłączone są z możliwości zabudowy. Na podstawie umowy z 28 sierpnia 2021 r. skarżący nabyli prawo własności nieruchomości składającej się z działek położonych w K., obręb [...] o numerach ewidencyjnych [...]2, [...]6 i [...]4 oraz działek nr [...]5, [...]1. Na mocy umowy sprzedaży z 10 września 2021 r., skarżący nabyli prawo własności działki ewidencyjnej nr [...]3.

Skarżący wskazali, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 374/21, toczyło się postępowanie ze skargi poprzednich właścicieli działki nr [...]3 na uchwałę, która została zaskarżona w zakresie dotyczącym oznaczenia ww. działki w m.p.z.p. jako teren zieleni urządzonej – ZPb.8. W przedmiotowej skardze poprzedni właściciele działki nr [...]3 podnosili, że uchwała jest niezgodna ze studium, które w zakresie standardów przestrzennych wyznacza dla tej jednostki zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a także usługi wolnostojące i wbudowane. Natomiast w m.p.z.p. działka nr [...]3 została oznaczona jako teren zieleni urządzonej – ZPb.8, co wykluczyło możliwość posadowienia na niej jakiejkolwiek zabudowy. Co prawda na terenie działki nr [...]3 miało występować osuwisko oznaczone numerem [...], jednak zmiana przeznaczenia działki nr [...]3 mogła zostać dokonana jedynie po przeprowadzeniu wyprzedzającego badania geologicznego, które wedle postanowień studium miało charakter obligatoryjny. Studium statuuje bowiem taki obowiązek w przypadku każdorazowej zmiany przeznaczenia terenów, na których występują zagrożenia ruchami masowymi ziemi: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, o ile studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi." Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt lI SA/Kr 374/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił zarzuty zawarte w skardze i stwierdził nieważność uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8, tj. obszar działki nr [...]3 objęty planem. Sąd we wskazanym powyżej wyroku zauważył, że: przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie działki nr [...]3 jest niezgodne z przewidzianą w studium funkcją. Przeznaczenie w planie miejscowym części działki nr [...]3 pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem ZPb.8, nie tylko narusza ustalenia studium, ale jest z nim sprzeczne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. podzielił zapatrywanie Sądu I instancji i oddalił w całości skargę kasacyjną organu. Wydany przez WSA w Krakowie wyrok z dnia 9 czerwca 2021 r. ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Poczynione bowiem w omawianym postępowaniu ustalenia dotyczące braku przeprowadzenia przez organ wyprzedzającego rozpoznania geologicznego znajdują zastosowanie także w przypadku niniejszej skargi. Organ wyznaczył bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy celem wyłączenia z zabudowy obszaru buforowego wokół nieaktywnego osuwiska, znajdującego się na działce nr [...]3, którego istnienie stanowi jedyne uzasadnienie dla ograniczenia możliwości zabudowy działek nr [...]1 oraz [...]2. Zatem działając wbrew studium organ wyłączył z zabudowy zarówno działkę [...]3, jak i części działek [...]1 oraz [...]2. Skoro zatem w omówionym powyżej postępowaniu ustalono, że organ nie wykonał obowiązku przeprowadzenia wyprzedzającego badania geologicznego, które miałoby potwierdzić występowanie osuwiska, to w konsekwencji również wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy było i jest bezzasadne.

Według skarżących istotnym jest również i to, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na działkach nr [...]1 i [...]2 nie pokrywa się z granicą osuwiska nr [...], która niemalże w całości znajduje się na działce nr [...]3 i jedynie w swoim zachodnim przebiegu pokrywa się z granicą działek nr [...]1 oraz [...]2, ale jest od niej dodatkowo oddalona o kilka metrów, tworząc dodatkowy obszar buforowy wyłączony z zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. W ocenie organu zarzuty skarżących dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy są niezasadne, albowiem skarżący zakupili działki objęte skarżonym planem już po wejściu w życie tegoż planu, zatem zdawali sobie sprawę z ograniczeń płynących z uregulowań planu. Ponadto organ wskazał, iż wyłączeniu z zabudowy podlega tylko niewielka część działek wymienionych w skardze, a wobec faktu, iż skarżący są właścicielami jeszcze szeregu innych nieruchomości graniczących bezpośrednio z działkami objętymi skargą, mają oni możliwość realizacji zamierzeń budowlanych na pozostałej części posiadanego kompleksu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem orzekania tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 374/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8. Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2472/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku. Zważywszy, że procedura sporządzania miejscowego planu była już przedmiotem oceny, Sąd ograniczył zatem swoją kontrolę do części planu dotyczącej interesu prawnego skarżących.

Sąd stwierdził, że zarzuty niezgodności kwestionowanych uregulowań planu w odniesieniu do ustaleń studium oraz nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących okazały się uzasadnionymi. Podkreślił, że duże znaczenie dla uwzględnienia zasadności powyższych zarzutów miało przywołane powyżej prawomocne rozstrzygnięcie tut. Sądu, w którym Sąd stwierdził nieważność skarżonego planu w zakresie części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8. – tj. w zakresie nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]3, obręb [...]. Nieruchomość ta przylega bezpośrednio od wschodniej strony do nieruchomości objętych skargą w niniejszym postępowaniu (tj. działki nr [...]1 i części działki [...]2). Powodem stwierdzenia nieważności planu w zakresie działki nr [...]3 była niezgodność pomiędzy przeznaczeniem działki w planie a przewidzianą funkcją tego terenu w studium. W skarżonym planie przewidziano przedmiotowy obszar jako tereny zieleni urządzonej (ZPb.8), a tymczasem w studium były to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszaniowo-usługową. Co prawda studium przewidywało możliwość zmiany przeznaczenia terenów z uwagi na możliwość wystąpienia ruchów masowych ziemi (osuwisk), niemniej jednak taka zmiana musiała być poprzedzona obligatoryjną procedurą wskazaną w studium. Zgodnie bowiem z ustaleniami studium (Tom II strona 108, oraz Tom III strona 109) "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, o ile Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi." Z powyższego wynika, że zmiana przeznaczenia terenu możliwa była jedynie w przypadku przeprowadzenia uprzedniego badania geologicznego, w oparciu o które możliwym było wprowadzenie w planie zmiany przeznaczenia terenu (z mieszkaniowo-usługowego na tereny zieleni urządzonej), a które to badanie w trakcie procedowania planu nie zostało przeprowadzone. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność części planu wyłączającego wbrew postanowieniom studium możliwość zabudowy działki nr [...]3.

Zdaniem Sądu I Instancji okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jakkolwiek działki nr [...]2 i [...]1 przeznaczone zostały w skarżonym planie jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, to jednak wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która część tych nieruchomości faktycznie eliminuje z możliwości zabudowy, stanowi de facto zmianę przeznaczenia terenu, w zakresie tych części działek, które na skutek wprowadzonej linii nie będą mogły być zabudowane. Skoro jednak na skutek stwierdzenia nieważności planu w zakresie działki nr [...]3 odpadła przesłanka, która mogłaby uzasadniać wprowadzenie na działkach [...]2 i [...]1 dodatkowego terenu buforowego pozbawionego możliwości zabudowy (przylegającego bezpośrednio do początkowo wyłączonej z możliwości zabudowy działki nr [...]3, które to ograniczenie jednak zostało finalnie wyeliminowane), to nie znajduje aktualnie żadnego logicznego, racjonalnego i legalnego uzasadnienia pozostawienie, jako w dalszym ciągu obowiązującej, nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach [...]2 i [...]1 – w zakresie, w jakim została ona zakwestionowana – i w tym znaczeniu uregulowanie to jest sprzeczne postanowieniami studium.

Sąd podniósł, że powyższe ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżących (dz. nr [...]2 i [...]1) w realiach niniejszej sprawy stanowi jednocześnie nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących, które na skutek kwestionowanego uregulowania planu to prawo własności ogranicza. W ocenie Sądu kwestionowanym ustaleniem planu doszło do naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci podnoszonego przez skarżących nadmiernego ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania.

Sąd uznał, że organ działając wbrew studium przez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyłączył z możliwości zainwestowania części działek nr [...]1 oraz nr [...]2 i nie wykonał obowiązku przeprowadzenia wyprzedzającego badania geologicznego, które miałoby potwierdzić występowanie osuwiska – a tym samym potwierdzić istnienie nadrzędnego celu publicznego uzasadniającego ograniczenie interesu prywatnego i prawa własności – to w konsekwencji wyznaczenie owej nieprzekraczalnej linii zabudowy jest bezzasadne i stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję ograniczającą prawo własności.

Sąd, odnosząc się do stanowiska organu, że kwestionowaną linią zabudowy wyłączono jedynie niewielki fragment nieruchomości skarżących, którzy z uwagi na posiadanie szeregu jeszcze innych nieruchomości w okolicy nie są pozbawieni możliwości posadowienia na swoich nieruchomościach zabudowań, uznał że jest ono całkowicie niezasadne z punktu widzenia zarzutów stawianych skarżonej regulacji planu miejscowego. Prawo własności i uprawnienia płynące z niego dla właściciela rozciągają się na cały obszar objęty granicami nieruchomości, a nie tylko jego określone fragmenty. Również fakt, iż nabycie prawa własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiło już w czasie obowiązywania kwestionowanego planu jest bez znaczenia, albowiem przedmiotem oceny Sądu jest legalność kwestionowanego ustalenia planu a nie inne kryteria.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi skarżących w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.")):

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. – K." w zakresie wyznaczenia na działkach nr [...]2 oraz nr [...]1, obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy są sprzeczne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, podczas gdy wytyczne studium nie określają wskazań oraz warunków, na podstawie których nieprzekraczalna linia zabudowy ma przebiegać i pozostawiają tę kwestię do ustalenia organowi planistycznemu wyłącznie na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczenia na działkach nr [...]2 oraz nr [...]1, obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy zostały dokonane z przekroczeniem granic władztwa planistycznego oraz z naruszeniem prawa własności podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. norm prawnych doprowadziłoby do uznania przez Sąd, że te ustalenia nie naruszają istoty prawa własności i zostały dokonane z poszanowaniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości;

II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego – akt planistycznych oraz stanu prawnego i faktycznego działki nr [...]3, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 147 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie stanowiłaby podstawę do uznania, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzenia planu miejscowego co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości,

2. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że późniejsze stwierdzenie nieważności planu miejscowego powoduje nie tylko utratę jego mocy obowiązującej, ale również utratę mocy obowiązującej planu bezpośrednio przed nim obowiązującego na tym samym terenie, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd I instancji przyjął, że działka nr [...]3, w wyniku stwierdzenia nieważności postanowień skarżonego planu w jej zakresie, jest możliwa do zabudowy, co w doprowadziło Sąd I instancji do przekonania, że ustalenie linii zabudowy na sąsiednich działkach nr [...]2 oraz nr [...]3 nie znajduje "aktualnie żadnego logicznego, racjonalnego i legalnego uzasadnienia".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.M. i M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zakwestionowali zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., która jakoby – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – miała doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że wytyczne studium określają wskazania oraz warunki przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wprawdzie wytyczne studium nie określają wprost przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, to jednak ich wyznaczenie w części zaskarżonego planu stało się konsekwencją naruszenia ustaleń studium, które w obszarze osuwisk uzależniały odstąpienie od podstawowej funkcji przewidzianej w studium, jaką jest zabudowa mieszkaniowa, od przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania geologicznego. Dopiero rozpoznanie to, do którego wbrew wytycznym studium nie doszło podczas sporządzania planu miejscowego, mogłoby dać podstawy do wyznaczenia strefy buforowej przez zastosowanie planistycznej konstrukcji określanej mianem nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Stąd też wyznaczenie w kwestionowanej części planu nieprzekraczalnej linii zabudowy z pominięciem ustaleń studium (II.5.13. Obszary szczególnego zagrożenia, tom II Studium, s. 108) skutkowało naruszeniem przez organ planistyczny art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., trafnie uznanym przez Sąd I instancji za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wbrew temu zarzutowi, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że pozostające w sprzeczności z ustaleniami studium wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłączające część działki skarżących spod zabudowy (bez wymaganego przez studium uprzedniego rozpoznania warunków geologicznych) doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia korzystania z własności nieruchomości znajdującej się w obszarze, którego podstawową funkcją określoną w tymże studium jest zabudowa mieszkaniowa. Wyłączenie spod zabudowy w opisanych wyżej okolicznościach nie znajduje usprawiedliwienia w wywodzonej z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. dyrektywy ważenia w procesie ustaleń planistycznych interesu publicznego i interesów prywatnych oraz godzi w konstytucyjne i ustawowe gwarancje ochrony prawa własności.

Nie sposób także uznać trafności zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Zgodnie z przywołanym art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie wskazała, które partie materiału dowodowego nie zostały (w jej ocenie) wszechstronnie rozważone.

Niezależnie od powyższego wypada zaznaczyć, że w myśl art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, zaś z przywołanego w tym przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem art. 233 § 1 k.p.c. ma zastosowanie jedynie do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Na podstawie akt sprawy nie jest możliwe stwierdzenie by takie postępowanie zostało przeprowadzone.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez organ w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium.

Sąd I instancji, stwierdzając nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...]1 oraz nr [...]2, słusznie podniósł, że linia ta na wskazanych działkach miała stanowić dodatkowy bufor przestrzenny wyłączony spod zabudowy z tożsamego powodu, z którego działka nr [...]3 została wyłączona spod zabudowy, co było wynikiem ustaleń planu miejscowego sprzecznych ze studium, która to sprzeczność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem (por. s. 16 i 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jeżeli więc wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...]1 oraz nr [...]2 w części graficznej planu było konsekwencją ustaleń zaskarżonego planu podjętych wbrew ustaleniom studium (II.5.13. Obszary szczególnego zagrożenia, tom II Studium, s. 108), to konieczne było uznanie tego fragmentu części graficznej, za naruszające zarówno art. 15 ust. 1 jak i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś naruszenie to za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nieusprawiedliwionym okazał się też zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu."

Sąd, jak już wyżej wskazano, uznał że nieprzekraczalna linia zabudowy miała stanowić dodatkowy bufor przestrzenny wyłączony spod możliwości zabudowy. Wyłączenie to miało zaś bezpośredni związek z przyjęciem przez organ, że funkcja podstawowa terenu (zabudowa mieszkaniowa), na którym znajduje się zarówno działka nr [...]3, jak i działki nr [...]2 i [...]1 nie jest wiążąca z uwagi na to, że teren tych działek wchodzi w skład obszaru, na którym występują osuwiska. Z kolei uznanie to, jak już wyjaśniono, było przedwczesne, a co za tym idzie naruszające ustalenia studium, z których wynika, że brak związania określeniem funkcji podstawowej – zabudowy mieszkaniowej jest uwarunkowany "osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi", ponieważ wspomniane rozpoznanie w odniesieniu do spornego terenu nie nastąpiło.

Zatem ani kwestie derogacji, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.p.z.p. ani status prawnoplanistyczny działki nr [...]3 nie determinował decyzji o stwierdzeniu nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...]1 oraz nr [...]2, albowiem działki te były przeznaczone pod zabudowę, natomiast samo ustalenie tejże linii było konsekwencją naruszenia przez organ przywołanych ustaleń studium.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.