Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 57/09 odrzucające skargę D. W. na Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 781/06 postanawia uchylić zaskarżone postanowienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 57/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę D. W. na Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 781/06.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 781/06 WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2006 r., [...] SKO/41/GP-28/2006 w sprawie uzgodnienia w odniesieniu do melioracji wodnych - bez uwag - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne.

Z akt sprawy o sygn. II SA/Wr 781/06 wynika, że postanowieniem z dnia 9 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził prawomocność powyższego orzeczenia od dnia 21 sierpnia 2008 r., a doręczenie organowi II instancji - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Jeleniej Górze - odpisu tego wyroku (z dnia 16 maja 2008 r.) wraz ze stwierdzeniem prawomocności nastąpiło w dniu 22 września 2008 r.

Przesyłką nadaną w urzędzie pocztowym w dniu 22 grudnia 2008 r. D.W. przesłała bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu datowaną na ten dzień skargę, w której wniosła o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Jeleniej Górze kary grzywny za nie wykonanie wyroku z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 781/06 oraz brak przekazania do sądu administracyjnego jej skargi z dnia 23 października 2008 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że skargą wniesioną za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 października 2008 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu niewykonanie wyroku tegoż sądu z dnia 16 maja 2008 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 781/06, przez organ II instancji. W uzasadnieniu tej skargi podniosła m.in., że "organ nie zastosował się do wezwania i nie usunął stanu naruszenia prawa - wezwanie z dnia 22.08.08." Uzasadniając drugie z żądań skargi, skarżąca wskazała fakt braku przekazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze do sądu administracyjnego jej skargi z dnia 23 października 2008 r. Jako załącznik do skargi D.W. załączyła datowaną na dzień 23 października 2008 r. kserokopię skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r.

Ponadto D. W. wymieniła jako załącznik wezwanie z dnia 22 sierpnia 2008 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wymienionego załącznika nie dołączyła do przesłanej korespondencji.

Po przekazaniu skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, Kolegium w udzielonej odpowiedzi uznało skargę za nieuzasadnioną i wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że w dniu 22 września 2008 r. został doręczony prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 781/06. Realizując wskazania zawarte w tym wyroku, w dniu 22 października 2008 r. Kolegium zwróciło się do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o ustalenie daty doręczenia postanowienia z 13 lipca 2004 r. Równocześnie z tym pismem Kolegium zawiadomiło skarżącą o niemożliwości dochowania terminu, podając przyczyny i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2008 r. Wobec uzyskanych informacji, Kolegium wyjaśniło, że kolejnymi pismami podjęło dalsze czynności wyjaśniające, realizowane zgodnie z zaleceniami Sądu w wyroku z dnia 16 maja 2008 r. O wszystkich czynnościach strony były informowane, a wobec braku możliwości pełnego wyjaśnienia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmuszone było do dwukrotnego ponownego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy,

Odnosząc się do zarzutu braku przekazania Sądowi skargi z dnia 23 października 2008 r. Kolegium poinformowało, że złożona skarga z tego dnia wpłynęła do Kolegium w dniu 27 października 2008 r. W dniu 25 listopada 2008 r. została na nią udzielona odpowiedź, którą wysłano do Sądu w dniu 26 października 2008 r., a zatem z zachowaniem 30 -dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na przedstawione przez Kolegium stanowisko, skarżąca w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. podniosła, że ,,w aktach sprawy II SAAA/r 57/09 brak jest wezwania strony skarżącej przesłanego do SKO w Jeleniej Górze do wykonania wyroku".

W dniu 10 marca 2009 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2009 r. referendarz sądowy odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Rozpoznając sprzeciw od tego orzeczenia, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał skarżącej prawo pomocy w części dotyczącej zwolnienia z obowiązku uiszczenia każdorazowej opłaty sądowej w części przekraczającej 50 zł., a w pozostałym zakresie wniosek oddalił. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, które zostało oddalone postanowieniem NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie skarżącej na postanowienie referendarza sądowego z dnia 9 kwietnia 2009 r. Skarżąca wraz z M. W. wnieśli zażalenie na to postanowienie. Zarządzeniem z dnia 10 listopada 2009 r. wezwano żalących się solidarnie do uiszczenia wpisu do zażalenia w wysokości 50 zł. W dniu 21 grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek skarżącej i M. W. o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 1 lutego 2010 r. umorzył postępowanie w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia z obowiązku uiszczenia każdorazowej opłaty sądowej w części przekraczającej kwotę 50 zł oraz odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. Wobec wniesionego przez skarżącą sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 marca 2010 r. umorzył postępowanie w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia z obowiązku uiszczenia każdorazowej opłaty sądowej w części przekraczającej kwotę 50 zł oraz odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. Zażalenie skarżącej na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r. NSA oddalił zażalenie skarżącej i M. W. na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2009 r.

Z powodu wniosku skarżącej o wyłączenie wszystkich sędziów WSA we Wrocławiu wyznaczona na dzień 28 września 2010 r. rozprawa została odroczona bez możliwości przystąpienia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2010 r. pozostawiono wniosek skarżącej o wyłączenie sędziów bez rozpoznania.

W dniu 8 lutego 2011 r. do Sądu wpłynął kolejny wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2011 r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. skarżąca wniosła kolejny wniosek o wyłącznie wszystkich sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Następnie pismem z dnia 8 lutego 2011 r. skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie przewlekłości postępowania.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OPP 4/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na przewlekłość postępowania.

Rozpoznając wniosek o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od orzekania w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SO/OP 12/11 oddalił wniosek.

Postanowieniami wydanymi w dniu 24 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia skarżącej na zarządzenie z dnia 6 grudnia 2010 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku D. W. o wyłączenie sędziów (II OZ 1126/11) oraz na postanowienie WSA we Wrocławiu o odrzuceniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wyłączenie sędziego (II OZ 1127/11).

Po zwrocie akt sądowych w niniejszej sprawie zarządzeniem dnia 29 grudnia 2011 r. Przewodniczący Wydziału II wyznaczył na dzień 31 stycznia 2012 r. rozprawę w sprawie.

Przy piśmie złożonym na rozprawie w dniu 31 stycznia 21012 r. skarżąca przedłożyła do akt kserokopię wezwania z dnia 22 sierpnia 2008 r. wraz z dowodem jego nadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zaskarżonym postanowieniem wskazał, na wstępie, że z uwagi na przedstawione w części wstępnej uzasadnienia licznie wnoszone przez skarżącą D. W. wnioski i środki zaskarżenia, Sąd mógł rozpoznać sprawę dopiero po zakończeniu wszystkich incydentalnych postępowań zainicjowanych przez skarżącą. Podejmowane przez skarżącą czynności procesowe nie pozwoliły na wcześniejsze ustosunkowanie się do meritum sprawy - w szczególności na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości związanych skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze wezwaniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. do wykonania wyroku z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 781/06 - na pierwszej zaplanowanej w sprawie rozprawie w dniu 28 września 2010 r.

Dalej podano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być skierowane do organu w odpowiednim przedziale czasowym - po zwrocie akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, ale przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.

Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ, co wynika wprost z treści 286 p.p.s.a., zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§1), zaś termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie wezwała skutecznie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze do wykonania wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r.

Z akt sprawy bowiem wynika, że takie wezwanie skarżąca skierowała do Kolegium już w dniu 22 sierpnia 2008 r. (data nadania do organu), zaś akta administracyjne wraz odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone temu organowi w dniu 22 września 2008 r. W tym miejscu wprawdzie wskazano, że w aktach administracyjnych przesłanych wraz z odpowiedzią na skargę brak jest wezwania z dnia 22 sierpnia 2008 r., którym skarżąca wezwała Kolegium do wykonania wyroku Sądu z dnia 16 maja 2008 r., jednakże można to tłumaczyć faktem, iż wezwanie zostało skierowane do Kolegium jeszcze przed zwrotem akt z Sądu. Podkreślono, że brak tego dokumentu w pozostających w dyspozycji sądu aktach administracyjnych nie stanowi przeszkody dla rozpoznania niniejszej skargi, ponieważ pismo z dnia 22 sierpnia 2008 r. nie mogło być - jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań - uznane za wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (traktowanego jako organu nie wykonującego wyroku) do zaniechania bezczynności w rozumieniu wymogu przewidzianego w art. 154 § 1 p.p.s.a. Takie stanowisko Sądu uzasadnia przede wszystkim okoliczność, że wezwanie, o którym mowa w cytowanym przepisie, musi być skierowane do organu będącego w zwłoce, czyli po upływie terminu do załatwienia sprawy. Kolegium otrzymało akta celem wykonania wyroku dopiero 22 września 2008 r., czyli blisko miesiąc później od skierowanego przez skarżącą wezwania z dnia 22 sierpnia 2008 r., a zatem w dacie wystosowania pisma wskazanego przez skarżącą jako wezwanie termin do załatwienia sprawy nie mógł jeszcze biec.

Termin do załatwienia sprawy zaczął biec zatem dopiero od dnia 22 września 2008 r. Podkreślono, że Kolegium po przekazaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi już pismem z dnia 22 października 2008 r. - a więc w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. - zawiadomiło skarżącą o niemożliwości dochowania terminu załatwienia sprawy, podając przyczyny z powodu których sprawa nie mogła być załatwiona i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2008 r.

W ocenie Sądu I instancji przedwczesność skierowania wskazanego wyżej pisma wyklucza możliwość potraktowania go jako wezwanie, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Uznając, że przed wniesieniem w oparciu o powyższy przepis do Sądu skargi skarżąca nie spełniła wymogu będącego warunkiem sine qua non jej dopuszczalności - w postaci wezwania do wykonania wyroku będącego w zwłoce w wydaniu nowej decyzji organu, orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika D.W. zaskarżyła to postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów wg norm przypisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie nastąpiło skuteczne spełnienie wymogu formalnego dopuszczalności skargi w postaci wezwania organu do załatwienia sprawy oraz art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. przez odrzucenie skargi spełniającej warunki dopuszczenia jej do merytorycznego rozpoznania, jak również art. 286 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skierowane do organu (SKO w Jeleniej Górze) wezwanie (w związku z uchyleniem ostatecznego postanowienia wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 16.05.2008, II SA/Wr 781/06) nie nastąpiło przedwcześnie, ale nastąpiło znaczny czas po tym jak ww. wyrok zapadł i organowi doręczono z urzędu odpis wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę wraz z uzasadnieniem. Zwrot akt administracyjnych przez sąd administracyjny jest czynnością materialno-techniczną i nie stanowi przeszkody w podjęciu przez organ działań mających na celu wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Skierowane do organu wezwanie opatrzone datą 28.08.2008 stanowiło w istocie wezwanie w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy. Organ wiązał ustawowy (a nie sądowy) termin załatwienia sprawy i termin ten wynosi nie dłużej niż miesiąc, co wynika z art. 35 § 3 k.p.a. Termin ten organ naruszył będąc bezczynnym i po jego upływie skierowanie wezwania do załatwienia sprawy było prawnie i faktycznie uzasadnione.

Jak stwierdził autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył art. 286 § 2 p.p.s.a., ponieważ termin załatwienia sprawy normuje art. 35 k.p.a., a niezasadnie Sąd ten przyjął, że termin załatwienia sprawy przez organ administracji należy zawsze liczyć od daty doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, podczas gdy bieg terminu do załatwienia sprawy nie ulega wstrzymaniu z tego powodu, że w posiadaniu akt sprawy administracyjnej jest inny organ lub sąd. Brak akt sprawy niekoniecznie jest przeszkodą w załatwieniu sprawy, a na pewno nie jest przeszkodą w podejmowaniu czynności proceduralnych przez organ wymaganych przez prawo. W rezultacie należy przyjąć, że nie było podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. i odrzucenia skargi spełniającej warunki dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. jest zasadny.

W myśl art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Powołany przepis nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może być jednak utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy p.p.s.a. Powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosi się bowiem wyłącznie do zaskarżania określonych w ustawie aktów i czynności. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 ustawy p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a., a w konsekwencji że dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 52/06 (ONSAiWSA 2006/4/100). Pogląd ten podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Jedynym zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.

Z akt sprawy wynika, że D. W. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r. wezwała organ w dniu 22 sierpnia 2008 r. Natomiast skargę na niewykonanie przez organ tegoż wyroku wniosła w dniu 22 grudnia 2008 r. Tym samym skarżąca dopełniła warunku wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku. Jej skarga została zatem odrzucona z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem w art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.