Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 144/20 w sprawie ze skargi N.N. na bezczynność Burmistrza Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Gminy C. na rzecz N.N. kwotę 484 (słownie: czterysta osiemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 144/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.N. (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Burmistrza Gminy C. (dalej: "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosków Skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosków Skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r. (pkt 2 wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4 wyroku); zasądził od Burmistrza na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 8 kwietnia 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o pisemne udzielenie informacji o stanie spraw oraz podanie sygnatur pod jakimi są prowadzone przez Burmistrza sprawy:

1) z zawiadomienia Skarżącej do Burmistrza z 22 listopada 2019 r. o naruszeniu przez R.T. przepisów ustawy o odpadach;

2) z zawiadomienia Skarżącej do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 listopada 2019 r. o naruszeniu przez R.T. przepisów ustawy o odpadach, które zostało przekazane do Burmistrza pismem z 29 listopada 2019 r. znak: [...].

Pismem z 9 czerwca 2020 r. nr [...] Burmistrz przedstawił odpowiedź na pismo Skarżącej, wyjaśniając, że nie toczy się i nie toczyło się żadne postępowanie z wniosku Skarżącej w rozumieniu art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.). Burmistrz wyjaśnił również, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, postępowanie w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest prowadzone z urzędu, zaś stosownie do art. 28 k.p.a. nie uznał Skarżącej za stronę tego postępowania. Natomiast tryb dostępu do akt postępowania administracyjnego jest regulowany przez art. 73 k.p.a., który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."). Burmistrz wskazał również, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy sprawy indywidualnej i konkretnej.

Pismem z 10 lipca 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii lub skanów na nośniku elektronicznym wszystkich dokumentów, pism, notatek urzędowych powstałych w związku z:

1) zawiadomieniem Skarżącej do Burmistrza z 22 listopada 2019 r.,

2) zawiadomieniem Skarżącej do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 listopada 2019 r., które zostało przekazane Burmistrzowi pismem z 29 listopada 2019 r. znak: [...]

- w przedmiocie naruszenia przez R.T. przepisów ustawy o odpadach, a w szczególności dotyczących podjętych przez Burmistrza czynności i sposobu załatwienia sprawy.

Pismem z 24 lipca 2020 r. znak: [...] Burmistrz w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 9 czerwca 2020 r.

W skardze do WSA na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpatrzenia wniosków z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r., Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art 2 ust. 1, art 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez dokonanie przez Burmistrza błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej skutkującej uchybieniu obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż informacja żądana przez Skarżącą nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., wskutek czego Burmistrza uchybił obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uchybienie przez Burmistrza obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącej;

4) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uchybienie przez Burmistrza terminom do udostępnienia informacji publicznej;

5) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uchybienie przez Burmistrza obowiązkowi wydania decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej;

6) art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez uchybienie przez Burmistrza zasadzie legalności i praworządności działania organów administracji publicznej wynikające z naruszania prawa materialnego i procesowego przy rozstrzyganiu wniosków Skarżącej oraz poprzez brak podjęcia przez Burmistrza wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ich wyjaśnienia,

7) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

8) art. 54 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie Skarżącej realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie działania Burmistrza, jako organu władzy publicznej.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez Skarżącą zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności,

2) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,

3) stwierdzenie, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.459,09 zł,

5) zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego obliczonych według norm przepisanych, zwrotu wpisu sądowego w kwocie 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 19 zł,

6) przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o znaku: [...] oraz [...], których kopie załączono do skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od Skarżącej na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz stwierdził, że udzielił odpowiedzi na wnioski Skarżącej pismami z 9 czerwca 2020 r. oraz 24 lipca 2020 r. Ponadto w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. bieg terminów procesowych był zawieszony na mocy ustaw covidowych, toteż odpowiedzi zostały udzielone w ustawowym terminie. Burmistrz odniósł się również do niewydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, wskazując, że taka decyzja musi być wydana jedynie, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W piśmie z 30 listopada 2020 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty, stanowisko oraz wnioski sformułowane w skardze. Zdaniem Skarżącej, Burmistrz nie wykazał, aby żądane informacje nie stanowiły informacji publicznych. Natomiast obowiązywanie okresu zawieszenia biegu terminów w toku postępowania administracyjnego z uwagi na stan pandemii nie uzasadnia nieudzielenia dostępu do informacji publicznej. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Burmistrza, jakoby wniosła o udostępnienie kopii całości akt postępowania administracyjnego, zaś w przypadku zaistnienia wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji, Burmistrz powinien interpretować przepisy u.d.i.p. na korzyść Skarżącej wykonującej prawo do informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA: zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosków Skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosków Skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r.; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałej części; zasądził od Burmistrza na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności stwierdził, że w okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały w sprawie wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, tym bardziej, że żądaniem skargi objęto przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które zostały Sądowi przekazane przez Organ jako akta administracyjne sprawy.

W dalszej kolejności WSA wskazał, że Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej, a zatem podmiot zobowiązany do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Odnosząc się do żądania wniosku WSA stwierdził, że informacją publiczną jest w szczególności informacja o stanie przyjmowanych przez organy spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), ale także dane niezbędne do identyfikacji załatwianych spraw - takie zwłaszcza, jak ich sygnatura, oznaczenie stron lub przedmiotu. WSA wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, która stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. - będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, zarówno co do treści, jak i postaci. Stąd też zawarte we wnioskach z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r. żądanie udostępnienia informacji na temat stanu spraw oraz sygnatur, w ocenie WSA stanowiło żądanie udostępnienia informacji publicznej.

WSA uznał, że do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, Skarżącej nie udostępniono informacji w tym zakresie. Wobec powyższego na mocy art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."), WSA zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosków Skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. oraz z 10 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponieważ termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został dotrzymany, skutkowało to koniecznością przypisania Burmistrzowi bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosków, o czym WSA orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

WSA wyjaśnił, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. WSA miał na uwadze, że na wniosek Skarżącej sporządzony 8 kwietnia 2020 r. (data wpływu 10 kwietnia 2020 r.) odpowiedzi udzielono pismem z 9 czerwca 2020 r. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący Skarżącą pismem sporządzonym 10 lipca 2020 r. (data wpływu 15 lipca 2020 r.) ponowił żądanie, na które z kolei odpowiedzi udzielono mu pismem z 24 lipca 2020 r. W obydwu więc przypadkach Burmistrz zareagował na wniosek. W ocenie WSA niezałatwienie wniosków we właściwym trybie i formie nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, lecz raczej z błędnej ich interpretacji. WSA wskazał, że stwierdzony okres bezczynności był również następstwem postawy samej Skarżącej, która reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, po otrzymaniu 15 czerwca 2020 r. odpowiedzi na pierwszy złożony wniosek, zadecydowała o jego ponowieniu pismem z 10 lipca 2020 r. Na powtórny wniosek Skarżącej Burmistrz odpowiedział pismem z 24 lipca 2020 r. (data doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej odpowiedzi organu - 28 lipca 2020 r.). Do dnia wystąpienia ze skargą (sporządzoną 14 października 2020 r.) Skarżąca nie zamanifestowała wobec Burmistrza swego niezadowolenia ze sposobu załatwienia wniosku z 10 lipca 2020 r., czym mogła tylko utwierdzić Organ w błędnym przekonaniu, że udzielona odpowiedź pozostaje niekwestionowana przez Skarżącą. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy WSA stwierdził, że bezczynność Burmistrza choć miała miejsce, to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych względów WSA nie uznał zasadności żądania zasądzenia od Burmistrza na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, mając przy tym na uwadze brak uzasadnienia żądania jej przyznania.

Burmistrz wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że wniosek Skarżącej "jako strony postępowań, będącej uprawnioną do uzyskania informacji" w zakresie udzielenia informacji o stanie spraw indywidualnych może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami u.d.i.p. i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy;

2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez Skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej w sytuacji, gdy dotyczą one jak sama Skarżąca twierdzi prywatnej i indywidualnej sprawy, w której winna być stroną, a nie interesu publicznego, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu wymienionych wyżej norm;

3) prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz nie rozpoznał i nie załatwił w sposób prawidłowy wniosku z 8 kwietnia 2020 r., podczas gdy pismem z 9 czerwca 2020 r. udzielił informacji, iż Skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, zatem nie przysługują jej uprawnienia strony w rozumieniu przepisów k.p.a., w tym w szczególności uzyskiwania informacji o bieżącym stanie sprawy;

4) prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz nie rozpoznał i nie załatwił w sposób prawidłowy wniosku z 10 lipca 2020 r., podczas gdy pismem z 24 lipca 2020 r. wyjaśnił Skarżącej, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, realizując tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p.;

5) prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności Burmistrza i zobowiązanie go do załatwienia wniosków, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto – niezależnie od powyższego - Burmistrz odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Ponadto Burmistrz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

I. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – zarzuty z pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej. Organ wywodzi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów oraz wadliwie przyjął, że wniosek dostępowy dotyczy sprawy publicznej, podczas gdy odnosi się on do sprawy indywidualnej.

W pierwszej kolejności należy odnotować, że zgodnie z konstytucyjnym paradygmatem kształtującym prawo do informacji publicznej konstytuowanym treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo do informacji o działalności organów administracji publicznej. Prawo do informacji publicznej jest oczywistym refleksem ustrojowej zasady zwierzchnictwa narodu nad władzą publiczną – art. 4 ust. 1 Konstytucji RP oraz wywodzonej z zasady dobra wspólnego podległości państwa wobec swoich obywateli – art. 1 Konstytucji RP. Organ myli się stawiając tezę, że dostępem do informacji publicznej objęte są wyłącznie te sprawy, które mają charakter publiczny, ogólnospołeczny, generalny, innymi słowy: kształtujący sytuację prawną bliżej nieokreślonej grupy podmiotów. Architektura normatywna konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej nie czyni w tym zakresie żadnej dystynkcji, a zatem wedle reguły lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam, gdzie ustawa nie rozróżnia, nie naszą jest rzeczą wprowadzać rozróżnienie), nie jest dopuszczalne ustawowe zawężanie tego prawa wyłącznie do spraw publicznych w rozumieniu przyjętym przez Organ. Tak ustalone założenia matrycowe zostały rozwinięte przez ustawodawcę na gruncie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.) – tak NSA w wyrokach z 12 maja 2021 r., sygn. III OSK 930/21 oraz 14 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 3899/21

Ponadto, jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, o tym, że informacja publiczna może dotyczyć spraw indywidualnych przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., które stanowią, że dostępem objęte są akty administracyjne oraz informacje o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. I w tym wypadku przepisy u.d.i.p. nie zawężają prawa informacyjnego wyłącznie do spraw dotyczących ogółu. Każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Jest oczywiste, że do kategorii aktów administracyjnych, czy orzeczeń sądów powszechnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p.) zalicza się przede wszystkim rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, które kształtują prawa i obowiązki jednostek. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko Organu, co do sposobu rozumienia pojęcia informacji publicznej jest więc oczywiście błędne.

Zagadnieniem autonomicznym i normatywnie odrębnym jest natomiast to, czy prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu. Ustawa zastrzega bowiem, że dostęp do informacji publicznej może być zagwarantowany w innym trybie – art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - względnie, że jest on ograniczony z uwagi na o ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, albo z uwagi na prywatność osób fizycznych bądź tajemnicę przedsiębiorcy – art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przedmiotowych ograniczeń nie można jednak rozpatrywać w kategoriach prawnego zawężenia zakresu znaczeniowego pojęcia informacji publicznej. Innymi słowy, ograniczenia te nie wyznaczają treści pojęcia informacji publicznej, lecz granice dostępu do informacji publicznej.

Z wyłożonych względów nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej), w ramach którego Organ wywodzi, że załatwił wniosek dostępowy z 10 lipca 2019 roku, albowiem poinformował Skarżącą, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W odniesieniu do wniosku dostępowego z 10 lipca 2019 roku należy dodać, iż dotyczył on udostępnienia kopii lub skanów na nośniku elektronicznym wszystkich dokumentów, pism, notatek urzędowych powstałych w związku z zawiadomieniami Skarżącej z 19 i 22 listopada 2019 r., w przedmiocie naruszenia przez R.T. przepisów ustawy o odpadach, a w szczególności dotyczących podjętych przez Burmistrza czynności i sposobu załatwienia sprawy. Organ a limine założył, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem Skarżąca nie posiada statusu strony w tych postępowaniach i nie ma dostępu do akt sprawy w trybie art. 73 § 1 K.p.a. Podkreślić trzeba, że WSA nie przesądził, iż wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną. Nie czyni tego również Naczelny Sąd Administracyjny. Jako niezgodne z prawem uznano stanowisko Organu o odmowie zakwalifikowania wnioskowanych dokumentów za informację publiczną z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony przez Skarżącą w postępowaniach, w których zostały one wytworzone. Z tego względu rozpoznając wniosek Skarżącej z 10 lipca 2019 roku Organ będzie zobowiązany ustalić, czy takie dokumenty faktycznie zostały wytworzone i czy ich treść uzasadnia przypisanie im statusu informacji publicznej. Nie każdy dokument znajdujący się w aktach administracyjnych jest bowiem informacją publiczną.

II. Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej). W jego ramach Organ wykazywał, że rozpoznał wniosek dostępowy z 8 kwietnia 2020 r., gdyż pismem z 9 czerwca 2020 r. udzielił informacji, iż Skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, zatem nie przysługują jej uprawnienia strony w rozumieniu przepisów K.p.a., w tym w szczególności prawo do uzyskania informacji o bieżącym stanie sprawy.

Organ błędnie rozumie systemowe uwarunkowania dostępu do informacji publicznej dotyczącej prowadzonych przez niego postępowań administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że Skarżąca nie została uznana za stronę postępowań, w których złożyła zawiadomienia z 19 i 22 listopada 2019 roku. Nie przysługuje jej więc dostęp do akt sprawy w trybie art. 73 K.p.a. W takim układzie, wobec Skarżącej nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., albowiem nie posiada ona alternatywnego prawa dostępu do informacji o działalności Organu. Może zatem realizować prawo dostępu do informacji publicznej na zasadach ogólnych, wedle reguł kształtowanych przepisami u.d.i.p. – zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2006/16. Prawo dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego przez stronę tego postępowania w trybie art. 73 § 1 K.p.a. wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. jedynie z uwagi na konieczność uniknięcia dublowania się trybów dostępowych. Nie oznacza jednak, że dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego możliwy jest wyłącznie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., a więc, że przysługuje on jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

III. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest wadliwie skonstruowany. Oba przepisy mają charakter wynikowy, kształtują kompetencję jurysdykcyjną sądu administracyjnego w razie uwzględnienia albo oddalenia skargi na bezczynność organu. Ich zastosowanie jest więc inherentnie powiązane ze sformułowaną przez Sąd oceną o naruszeniu lub nienaruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego, które kształtowały daną sprawę administracyjną. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. z założenia musi więc zostać powiązany z naruszeniem innych przepisów prawa, albowiem jedynie w takim skonfigurowaniu Naczelny Sąd Administracyjny może rozstrzygać, czy WSA zasadnie uwzględnił (art. 149 § 1 p.p.s.a), bądź oddalił skargę na bezczynność (art. 151 p.p.s.a.).

Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.