Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producentów Mleka [A] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4212/15 w sprawie ze skargi Grupy Producentów Mleka [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Grupy Producentów Mleka [A] Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4212/15 oddalił skargę Grupy Producentów Mleka "[A]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej

w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, skarżąca wystąpiła w dniu 12 czerwca 2014 r. z wnioskiem o płatność za okres od 31 maja 2013 r. do 30 maja 2014 r., tj. za drugi rok działalności.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w ww. wniosku o płatność. W udzielonych odpowiedziach skarżąca dokonała korekty wniosku oraz wyjaśniła kwestię zależności pomiędzy członkami Grupy a członkami Spółdzielni Mleczarskiej [B].

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił przyznania stronie wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do wypłaty tej pomocy.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił ww. decyzję z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okresie objętym wnioskiem o płatność, tj. od 31 maja 2013 r. do 30 maja 2014 r., Grupa sprzedawała całość swojej produkcji do Spółdzielni Mleczarskiej [B], która następnie wprowadzała zakupione od Grupy mleko do obrotu. Członkami przedmiotowej spółdzielni, którzy zasiadają też w jej radzie nadzorczej, jest m.in. 16 osób, które jednocześnie są członkami Grupy.

W ocenie organu jedynym ekonomicznym uzasadnieniem dla ukształtowania wyżej opisanej formy sprzedaży przez Grupę, jest możliwość uzyskania wsparcia ze środków Unii Europejskiej, ponieważ de facto zadania Grupy związane z wprowadzaniem do obrotu produktu, realizuje spółdzielnia zależna od członków Grupy. Organ wyjaśnił, że Grupa nie realizuje celu polegającego na wspólnym wprowadzaniu produktu do obrotu (na rynek), gdyż dopiero transakcje zawierane przez Spółdzielnię Mleczarską [B] (odbiorcę mleka od Grupy) powodują wprowadzenie produktu do obrotu i na rynek. Takie działanie skutkuje brakiem realizacji celu zawartego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005.

Ponadto, zarówno Grupa, jak i SM [B], mają siedzibę pod tym samym adresem; adres e-mailowy Grupy został założony na domenie SM [B]; natomiast pomiędzy Grupą a Spółdzielnią została zawarta umowa o świadczenie usług, na mocy której zleceniodawca (Grupa) powierza zleceniobiorcy (SM [B]) wykonywanie usług polegających m. in. na sporządzaniu i prowadzeniu dokumentacji finansowo-księgowej, rozliczaniu podatku dochodowego od osób prawnych i podatku od towarów i usług, sporządzaniu i prowadzeniu dokumentacji związanej ze skupem mleka, w celach rozliczeń z Agencją Rynku Rolnego oraz z członkami Grupy Producentów, obsłudze skupu mleka prowadzonego przez zleceniodawcę w zakresie udostępniania i obsługiwania przyrządów pomiarowych, poborze próbek mleka skupowanego przez zleceniodawcę, przeprowadzania systematycznych kontroli warunków produkcji oraz pozyskiwania mleka.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności i korzyści bez realizacji celów danego systemu wsparcia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ członkowie Grupy jako producenci zorganizowani wcześniej w SM [B] nie zyskują żadnych korzyści płynących z działań restrukturyzacyjnych, takich jak redukcja kosztów czy też podwyższenie ceny skupu mleka. Jedyne korzyści płynące z tych działań to dofinansowanie w formie dotacji przysługującej grupom producenckim, których to dotacji Spółdzielnia otrzymać nie może.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: ustawa o grupach producentów), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173; dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.), art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 Sąd I instancji wskazał, iż ostatni z przepisów ma takie samo brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74).

Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA wskazał, że aby zbadać, czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności, należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach istnienia elementu obiektywnego do Sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do Sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Sąd I instancji podkreślił trafność wskazania przez organ, że skarżąca Grupa powstała poprzez wydzielenie członków Grupy z członków Spółdzielni Mleczarskiej [B] w K. wyłącznie w celu uzyskania dotacji. Uzyskanie tej dotacji w ramach SM [B] nie było bowiem możliwe. WSA dodał, że zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1443, z późn. zm.) spółdzielnia może podzielić się na podstawie uchwały walnego zgromadzenia podjętej zwykłą większością głosów w ten sposób, że z jej wydzielonej części zostaje utworzona nowa spółdzielnia. Przed powstaniem Grupy, producenci w niej zrzeszeni byli członkami SM [B], sprzedawali do tej spółdzielni mleko oraz wspólnie (poprzez spółdzielnię) wprowadzali to mleko do obrotu. Poprzez utworzenie Grupy producenci pierwotnie zrzeszeni w SM [B] nie uzyskali żadnych korzyści ekonomicznych, takich jak redukcja kosztów prowadzonej działalności, czy też podwyższenie ceny skupu mleka. Utworzenie Grupy obok SM [B] nie przyniosło faktycznie żadnej jakościowej zmiany, która stanowiłaby ułatwienie działania dla jej członków w zakresie spełnienia celu w postaci przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Jedyną korzyścią z utworzenia Grupy była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim.

Tym samym, w ocenie Sądu, Grupa stanowi sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, utworzoną w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych. Z tego względu nie został spełniony warunek określony w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 polegający na centralizacji sprzedaży. Członkowie Grupy jeszcze przed jej utworzeniem, dzięki przynależności do SM [B] dokonywali sprzedaży temu podmiotowi, a jedyną różnicę po utworzeniu Grupy było dokonywanie sprzedaży za jej pośrednictwem z wykorzystaniem istniejących zasad organizacyjnych. W tym stanie rzeczy utworzenie Grupy nie było niezbędne do realizacji celu w postaci centralizacji sprzedaży – cel ten bowiem w istocie był już (jakkolwiek nie w sposób formalny) realizowany wcześniej, tak samo jak wprowadzenia do obrotu. Utworzenie Grupy nie było zatem niezbędne do osiągnięcia tego celu.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zbierając go wcześniej zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności uwzględniając treść art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r., z którego wynika, że organ działa na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, że: 1) skarżąca powstała poprzez wydzielenie jej członków z członków Spółdzielni Mleczarskiej "[B]" w K. (dalej również jako: SM "[B]", Spółdzielnia Mleczarska "[B]"), 2) poprzez utworzenie Grupy członkowie nie uzyskali korzyści w postaci podwyższenia ceny skupu mleka, 3) uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych było wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących Spółkę, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.), na podstawie którego odmówiono przyznania spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę funkcjonowania spółki i wydały rozstrzygnięcie odmienne niż w pierwszym roku jej działalności, kiedy to przyznały Grupie pomoc finansową, mimo iż stan faktyczny i prawny w pierwszym i drugim roku działalności Grupy był analogiczny, a przy tym nie wyjaśniły, jakie okoliczności zadecydowały o zmianie stanowiska, nie uzasadniły, dlaczego w ocenie organów administracji w pierwszym roku działalności Grupy dokonywane transakcje skutkowały wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek i nie świadczyły o stworzeniu sztucznych warunków, natomiast w drugim roku działalności Spółki nie skutkowały już wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek i świadczyły o stworzeniu przez Grupę sztucznych warunków, chociaż były dokonywane do tego samego podmiotu co w pierwszym roku działalności, tj. Spółdzielni Mleczarskiej "[B]"; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia nr 1698/2005 i uznał, że powiązania osobowe pomiędzy grupą producentów rolnych a odbiorcą towarów sprzedawanych przez grupę, a także fakt, iż wspólnicy grupy producentów rolnych dokonywali przed jej utworzeniem sprzedaży towarów do tego samego odbiorcy co grupa powoduje, że nie mogą zostać zrealizowane cele w postaci wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia nr 1698/2005 powinna prowadzić do wniosku, iż okoliczności te nie świadczą o niemożliwości zrealizowania w/w celów, a ich realizacja ma miejsce gdy dochodzi do sprzedaży przez grupę producentów rolnych towarów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorcy niebędącego członkiem grupy;

b) przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 rozporządzania 65/2011, podczas gdy Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności, ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, w szczególności, że w pierwszym roku działalności ten sam sposób funkcjonowania Spółki, w tym sprzedaż produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy do Spółdzielni Mleczarskiej "[B]" nie budził żadnych zastrzeżeń organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 ppkt a i b petitum skargi kasacyjnej a dotyczących niedostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenia skarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a), zdaniem NSA zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w myśl, którego nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynikać powinno jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako podmiotu uprawnionego do uzyskania pomocy. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu i Sądu, że w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, zdaniem NSA, że wbrew zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań ale przede wszystkim dowody na które wskazywała, nie potwierdziły jej stanowiska, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieudolną próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności.

Tymczasem na podstawie zebranych w sprawie dokumentów zostało stwierdzone, że powołano grupę producentów rolnych składającą się z siedemnastu członków, z których dziewięciu stanowi radę nadzorczą SM [B], do której grupa sprzedaje 100% produktów wytworzonych przez swoich członków. Co istotne, przed powstaniem Grupy, producenci w niej zrzeszeni byli członkami SM [B], sprzedawali do tej spółdzielni mleko oraz poprzez spółdzielnię wprowadzali to mleko do obrotu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że nowe wyzwania na rynku produkcji mleka, spowodowały, że celem utworzonej Grupy była koncentracja siły produkcyjnej, zabezpieczenie pozycji na rynku, jako krok właściwie przygotowujący na zaprzestanie kwotowania mleka. Natomiast skarżąca nie wykazała, aby powstanie Grupy doprowadziło do jakościowej zmiany, która pomagałaby jej członkom w sprzedaży wytworzonych produktów lub pozyskania nowych odbiorców poprzez większą konkurencyjność na rynku. Wzrost ceny mleka (co nastąpiło dopiero w 2015 roku, jak wynika z uchwały nr 1/2015 Zarządu SM [B] w K.) samo w sobie nie stanowi dowodu, że był to efekt powołania Grupy, albowiem wiadomo, że cena produktu, w tym wypadku mleka, może wynikać z aktualnej sytuacji rynkowej. Słuszna jest ocena Sądu i organu, że fakt powiązań osobowych między Skarżącą a ww. Spółdzielnią, do której sprzedawane są produkty wytworzone w gospodarstwach członków Grupy, powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek (i bez znaczenia pozostaje, że mleko jest w jakimś zakresie przerabiane na inne produkty, ponieważ zapewne było tak i przed utworzeniem Grupy), a jedynie do dokonania sprzedaży między wzajemnie "powiązanymi" podmiotami, których struktura własnościowa udziałów należy do tych samych osób. Na podstawie danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli ustalono, że Grupę tworzy 17 udziałowców (członków), przy czym wymienieni członkowie Grupy, są jednocześnie członkami SM [B] (z których dziewięciu jest członkami jej rady nadzorczej). Mimo wezwania organu strona nie wyjaśniła jaki podmiot odpowiada za wykonywanie na rzecz Grupy usług finansowo-księgowych, rozliczanie podatku dochodowego od osób prawnych i podatku od towarów i usług. Natomiast w postępowaniu o przyznanie pomocy w kolejnym – drugim roku korzystania z pomocy usługi te wykonywane były na podstawie umowy zlecenia z dnia 1.10.2014r. ze Spółdzielnią Mleczarską [B]. Podzielić należy pogląd organu i Sądu, że osoby będące zarazem udziałowcami Grupy i członkami SM [B], stanowiącej jedynego odbiorcę tej Grupy, mogły wpływać na wysokość uzyskiwanej przez Grupę dotacji oraz z niej korzystać, gdyż każdy z członków Grupy poprzez udział w podejmowaniu uchwał na walnym zgromadzeniu, miał wpływ na działalność i finanse Grupy. Za prawidłowe uznać należy również ustalenie, że faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero, kiedy SM [B] sprzedała towar kolejnym odbiorcom. Zauważyć przy tym należy, że ocenę w kontekście stworzenia sztucznych warunków poprzez stworzenie Grupy odnosić należy do celów, które nastąpiły w efekcie jej założenia. Chodzi zatem o to, jakie działania podjęła Grupa, z których wynikałoby, że jej stworzenie przyniosło rezultat w postaci po pierwsze pozyskania nowych odbiorców, ale też dzięki zawiązaniu Grupy otworzyły się korzystniejsze możliwości sprzedaży produktu. Tymczasem Grupa sprzedawała produkt temu samemu podmiotowi i nie wykazała, że uzyskana cena jest zasługą jej powstania. Jako teoretyczne potraktować należy twierdzenia skarżącej, że mimo członkostwa w Spółdzielni Mleczarskiej [B], dopiero utworzenie Grupy umożliwiło podniesienie ceny, przy jednoczesnym braku sprzedaży innemu niż dotychczas podmiotowi. Wręcz przeciwnie, sugeruje to, że rynek zbytu produktu wiązano z dotychczasowym kontrahentem.

W ocenie Sądu drugiej instancji żaden z zarzutów określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń organu, zaakceptowanych przez Sąd I instancji a dotyczących sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Podkreślić należy, na co uwagę zwrócił NSA we wstępnym etapie tej części rozważań, że skarżąca nie przedstawiła żadnej przekonywującej argumentacji, z której wynikałoby, czemu miałoby służyć powołanie Grupy Producentów Rolnych z członków Spółdzielni Mleczarskiej [B], w sytuacji dokonywania sprzedaży produktu wyłącznie do Spółdzielni, co – jak wynika z ustaleń – nie spowodowało żadnej zmiany na rynku mleka. Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, cele Grupy Producentów Mleka "[A]" sp .z o.o. realizuje Spółdzielnia Mleczarska [B], ponieważ to ona wprowadza produkt do obrotu i na rynek.

W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie udzieliła. O ile bowiem na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (pkt 1.b petitum skargi) należy zauważyć, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory, to nie oznacza to konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki niezgodnej z prawem. Tak więc przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej sprawach organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 2. a i b petitum skargi kasacyjnej.

Przed oceną zarzucanych naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii dotyczących konstrukcji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, stanowiącego materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić uwagę należy na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie zaś przyjęto, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany – celem ustalenia, czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" – do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że członkowie Grupy, de facto jako producenci zorganizowani już wcześniej w SM [B], nie uzyskali żadnych korzyści, takich jak redukcja kosztów, większa konkurencyjność na rynku poprzez pozyskanie nowych kontrahentów. Jedyne korzyści tych działań, to dofinansowanie w formie dotacji przysługującej grupom producenckim, których to dotacji SM [B] otrzymać nie może. Bez utworzenia spośród członków ww. spółdzielni, grupy producentów, producenci będący członkami SM [B], nie mogliby otrzymać wsparcia finansowego, co stanowi o stworzeniu sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. O spełnieniu przesłanki z art. 4 ust. 8 wskazanego rozporządzenia zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Powyższe implikuje wniosek, że Grupa naruszyła cele wskazane w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez brak centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania produktu do obrotu (na rynek). W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Zdaniem Sądu, sekwencja zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy daje podstawy do stwierdzenia, że zamiarem osób ją tworzących było działanie mające na celu ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a przede wszystkim otrzymanie płatności w ramach działania Grupy Producentów Rolnych. Wsparcie bowiem udzielane jest w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów, dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, wspólnego wprowadzania do obrotu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Celem wynikającym z ww. przepisu jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów. Kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wskazuje że przepis ten w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną i cele szczegółowe działania Grupy.

W niniejszej sprawie producenci Grupy mieli już wcześniej zorganizowany zbyt poprzez spółdzielnię, jako jednocześnie jej członkowie, zaś korzyść z powołania Grupy wynikała z możliwości uzyskania pomocy unijnej dla osób ją tworzących, gdyż jako członkowie Spółdzielni pomocy takiej uzyskać nie mogli.

Mechanizm działania tworzonego podmiotu wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił Sąd I instancji. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Dodatkowo wskazać należy wobec zarzutu sformułowanego w pkt 2. a petitum, że istota powstania grupy producenckiej polega na tym, że dzięki jej utworzeniu ma ona większy zasięg oddziaływania, jest bardziej konkurencyjna na rynku. Tymczasem jak wynika z niepodważonego stanu faktycznego, Grupa ta nie zdobyła nowych nabywców hurtowych. Powoływanie się na odbiorcę niebędącego członkiem grupy, przy wykazanych powiązaniach osobowych obu podmiotów, jest działaniem pozornym pomimo, przyjętych dopuszczalnych rozwiązań prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804) zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.