Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 112/18 w sprawie ze skargi Parafii [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Wr 112/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Parafii [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska skierował dnia 21 października 2013 r. do Prezydenta W. wystąpienie nr [...] wraz ze sprawozdaniem z kontroli poziomu dźwięku LAeqT emitowanym do środowiska podczas bicia dzwonów kościelnych w Parafii [...] we W.. Z przeprowadzonej kontroli wynikało, że w porze dziennej emisja kształtuje się na poziomie 66,7 dB.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent W. na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z zm.), zwanej dalej "u. p. o. ś." oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) ustalił dla Parafii [...] przy ul. P. we W. dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła na poziomie 50 dB w porze dziennej (od godziny 6.00 do 22.00) oraz na poziomie 40 dB w porze nocnej (od godziny 22.00 do 6.00).

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Parafia [...] we W. na decyzję SKO wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 405/14) oddalił skargę. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do zakwalifikowania przedmiotowych dzwonów jako instalacji w rozumieniu u. p. o. ś. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u. p. o. ś. instalacją będą urządzenie techniczne lub zespół urządzeń technicznych, których eksploatacja może spowodować emisję. Stosując wykładnię językową, pojęcie instalacji w języku potocznym oznacza wytworzone przez człowieka mechanizmy lub zespoły mechanizmów, przyrządy i maszyny, służące do wykonania określonych czynności, ułatwiające pracę lub wykonujące określoną pracę. Niewątpliwie dzwon jest wytworem człowieka, uruchamiany jest automatycznie i regularnie. Charakter pracy, rodzaj materiałów użytych do jego budowy, czy też sposób wprawiania instalacji w ruch wywołujący emisję dźwięku, nie mogą samodzielnie przesądzić o wyłączeniu urządzenia z kategorii instalacji zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., zatem emisja jego dźwięku podlega rygorom u. p. o. ś. Odnosząc się do zarzutu, że kościół nie jest "zakładem" w rozumieniu art. 3 pkt 48 u. p. o. ś., WSA przywołał legalną definicję tego pojęcia, wskazując, że charakter budynku nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji jako zakładu. Definicję tę należy odczytywać z perspektywy celowościowej, a mianowicie chodzi o działania prewencyjne mające wyeliminować lub ograniczyć negatywne oddziaływanie na środowisko (art. 6 u. p. o. ś.). WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że z uwagi na incydentalny charakter działań polegający na biciu dzwonów kościelnych, brak podstaw do zastosowania art. 115a u. p. o. ś., podczas gdy nawet jednokrotne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu obliguje organ do wydania tejże decyzji. Ponadto WSA poddał pod wątpliwość, czy bicie dzwonów można uznać za incydentalne, gdy używane są one przed każdą mszą. Również zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie znalazł akceptacji WSA. Sposób przeprowadzenia pomiarów oraz zmierzone wartości poziomów dźwięku nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia i odpowiadają metodykom referencyjnym ich wykonywania zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania powoływany przez skarżącą art. 156 u. p. o. ś., gdyż przedmiotem postępowania nie był zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających. WSA uznał także, że organy nie naruszyły przepisów Konkordatu, zawartego między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską. Decyzja nie dotyczy wolności kultu religijnego, lecz wyłącznie dopuszczalnych poziomów hałasu wydawanego przez dzwony kościelne. W ocenie WSA, dźwięk dzwonów nie jest elementem kultu religijnego. Ponadto z art. 24 Konkordatu wynika, że prawo Kościoła do budowy obiektów sakralnych ograniczone jest powszechnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Parafia [...] we W.

Wyrokiem z dnia 4 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 3250/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. NSA odmówił zasadności zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, ponieważ skarżący nie powiązał naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z naruszeniami procedury sądowoadministracyjnej. Za nieuzasadnione NSA uznał również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 i pkt 48 u. p. o. ś. Organy obu instancji oraz WSA we Wrocławiu prawidłowo przyjęły, że także "tradycyjne" dzwony kościelne stanowią instalację w rozumieniu tych przepisów, a w konsekwencji parafia, na terenie której są posadowione, jest zakładem w rozumieniu tych przepisów. Niezależnie od sposobu uruchamiania dzwonów, czy też sterowania ich pracą, całość niewątpliwie stanowi stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 u. p. o. ś. W konsekwencji parafia posiadająca tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalację, będzie zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 u. p. o. ś. Za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 115a u. p. o. ś. przez błędną jego wykładnię, co skutkowało ustaleniem dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dnia i porze nocy. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawnym, kierowana jest wyłącznie do indywidualnie oznaczonego podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. NSA wskazał, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zweryfikuje prawidłowość ustalenia dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła przy ul. P. we W. na poziomie 50 dB w porze dnia (6.00 – 22.00) oraz na poziomie 40 dB w porze nocy (22.00 – 6.00) w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza czasookresu przeprowadzonego pomiaru hałasu oraz godzin, w których używane są dzwony kościelne.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 787/16) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

WSA wskazał, że związany jest oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wcześniej zapadły wyrok Sądu I instancji. Ograniczenie decyzją poziomu hałasu w porze nocnej nie ma oparcia w stanie faktycznym sprawy. Dowody zgromadzone w sprawie nie wskazują na to, żeby dzwony kościelne używane były w porze nocnej, ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził kontroli w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w porze nocnej. Decyzje wydane w sprawie naruszają dyspozycję art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. poprzez orzeczenie o ograniczeniu emisji hałasu w porze nocnej, w sytuacji gdy materiał dowodowy przekroczenia w tym czasie nie potwierdza.

Na skutek uchylenia decyzji organów obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, Prezydent W. przystąpił do ponownego rozpoznania sprawy. Proboszcz skarżącej Parafii poinformował o wykonaniu prac polegających na obniżeniu dźwięku dzwonów. Organ pismem z dnia 23 maja 2017 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o ponowne przeprowadzenie kontrolnych pomiarów dźwięku emitowanego do środowiska z terenu Parafii [...] we W. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził brak podstaw do wykonania pomiarów emitowanego hałasu, powołując się m. in. na treść art. 115a ust. 1 u. p. o. ś., który obliguje organ do wydania decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu już po stwierdzeniu nawet jednorazowego przekroczenia normatywnych wielkości emisji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent W. ustalił dla skarżącej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła na poziomie LAeq D = 50 dB w porze dnia (6.00 – 22.00). Organ powołał się na sprawozdanie nr S024/12 z dnia 14 października 2013 r. z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Środowiska wskazujące, że średni równoważny poziom dźwięku LAeq T emitowany do środowiska w punkcie pomiarowym podczas bicia dzwonów kościelnych kształtował się w porze dziennej na poziomie 66,7 dB. Trzy dzwony kościelne uruchamiane są automatycznie przed każdą mszą, tj. od poniedziałku do soboty o godzinie 12.00 i 17.30, natomiast w niedziele o następujących godzinach: 7:30, 9:00, 10:30, 11:45 i 17:30; czas jednokrotnego bicia dzwonów to 3 minuty. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ powołał art. 112 u. p. o. ś. stanowiący, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska. Następnie organ przywołał treść art. 115a ust. 1 i 3 u. p. o. ś. Organ wskazał, że dzwony będące źródłem emisji, uruchamiane w sposób automatyczny, są stacjonarnymi urządzeniami technicznymi, a zatem instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 u. p. o. ś. W konsekwencji Parafia posiadająca tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalację, jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 u. p. o. ś. Organ podniósł, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 ust. 2 u. p. o. ś., jako że automatyczne i regularne uruchamianie dzwonów kościelnych będących źródłem ponadnormatywnej emisji nie następuje podczas uroczystości związanych z kultem religijnym. W przypadku poczynienia przez zakład działań mających na celu obniżenie poziomu emisji, przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia przez organ od wydania decyzji na podst. art. 115a u. p. o. ś. Obszar chroniony akustycznie, jako nieobjęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, został na podstawie jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystania wraz z terenami sąsiednimi zakwalifikowany jako zajęty w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W dniu przeprowadzenia kontroli skarżąca przekroczyła dopuszczalny poziom hałasu wynikający z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zatem organ zobligowany był do wydania decyzji na podst. art. 115a ust. 1 u. p. o. ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w pierwszej kolejności wskazało na związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy rozpoznawana sprawa była już przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi. Wydany w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3250/14) przesądził kwestię, że dzwony kościelne i parafia, stanowią odpowiednio instalację i zakład w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 48 u. p. o. ś. Odnosząc się do kwestii rzekomej nieaktualności przeprowadzonych pomiarów hałasu, SKO odniosło się do ponownie do uzasadnienia cytowanego wyroku NSA, w którym Sąd stwierdził, że wystarczające jest jednorazowe przekroczenie normatywnych poziomów, aby mogła być wydana decyzja na podstawie art. 115a u. p. o. ś. Wykładnia przepisów ustawy p. o. ś. nie uzasadnia twierdzenia o dezaktualizacji wyników pomiaru hałasu. W dacie kontroli emisja hałasu z terenu kościoła przekraczała dopuszczalne w tym względzie normy, a ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie zostały skutecznie podważone. W kwestii twierdzenia skarżącej o naruszeniu przez organ inspekcyjny zasad lokalizacji punktów pomiarowych SKO wskazało, że sprawozdanie jako dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą, które może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, a strona dowodu takowego nie przedstawiła. Niezależnie od tego, SKO uznało sposób usytuowania punktu pomiarowego za zgodny z metodyką ujętą w części B pkt 2 ppkt 2 załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Przeprowadzony pomiar hałasu w sprawie stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla parafii – skoro już w jednym punkcie, zlokalizowanym na terenie zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio graniczącym z terenem kościoła, przyjętym jako miejsce pomiarowe o największym oddziaływaniu źródła hałasu, ustalono ponadnormatywny poziom emisji, to zbędne było przeprowadzanie kolejnych pomiarów dźwięku w tym środowisku. Zważywszy na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 4 października 2016 r., SKO uznało za zasadne określenie dopuszczalnego poziomu hałasu wyłącznie w porze dnia, gdyż badania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzono wyłącznie w tej porze.

Decyzję SKO we W. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik parafii, zarzucając SKO naruszenie:

- art. 115a u. p. o. ś. poprzez błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dla skarżącej dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła – podczas gdy tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne nie stanowią instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 u. p. o. ś., zaś kościół nie jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 u. p. o. ś.,

- art. 3 pkt 6 u. p. o. ś. przez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne stanowią "instalację" w rozumieniu tego przepisu,

- art. 3 pkt 48 u. p. o. ś. przez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że kościół jest "zakładem" w rozumieniu art. 3 pkt 48 u. p. o. ś.

oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- pkt B ust. 2.2. "Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych" załącznika nr 7 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody – poprzez oparcie ustaleń stanu faktycznego sprawy na wynikach pomiarów poziomu hałasu wykonanych niezgodnie z przepisami w/w aktu prawnego, w szczególności lokalizację punktów pomiarowych wyłącznie na granicy posesji przy ul. J.,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody w sposób dowolny, pomijając obowiązek lokalizacji punktów pomiarowych zarówno przy elewacji budynków, jak i na terenach otaczających budynki, w konsekwencji nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez odmowę ponowienia pomiarów dopuszczalnego poziomu hałasu przeprowadzonych w roku 2013, pomimo informacji pochodzącej od skarżącego o zastosowaniu mechanizmów tłumiących dźwięk dzwonów kościelnych, w wyniku których nie dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 115a ust. 1 i 3 u. p. o. ś. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.

Dowód przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu został przeprowadzony w ramach czynności kontrolnych, przez legitymowany do tego podmiot – Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, poza postępowaniem administracyjnym. Wynik sprawozdania nr [...] z dnia 14 października 2013 r. dał zatem asumpt do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego (art. 115a ust. 5 u. p. o. ś.), mającego na celu ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust.1 u. p. o. ś. Pomiar, co do którego odnosi się sprawozdanie, jest jednym z wyraźnie wskazanych przez art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. środków dowodowych, mający być podstawą faktyczną wydanej decyzji. (Wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., II OSK 3250/14). Organem właściwym do wydania decyzji jest starosta (art. 378 ust. 1 u. p. o. ś.).

Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednorazowe przekroczenie normatywnego poziomu, aby mogła zostać wydana decyzja zgodnie z art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność podmiotu (wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3250/14; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 404/16). Niezależnie od powyższego Sąd pod wątpliwość poddał uznanie przedmiotowej emisji za incydentalną w sytuacji, gdy dzwony kościelne biją przed każdą mszą. W świetle takiej wykładni art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. Sąd podważył zasadność zarzutu skarżącej czynionego organom, że nie przeprowadziły one ponownych pomiarów po uzyskaniu informacji o podjęciu przez zakład działań mających na celu tłumienie dźwięków dzwonów kościelnych. Już jednorazowe stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych norm zobligowało organ do wydania decyzji, przyporządkowującej konkretnemu zakładowi dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które muszą zostać spełnione poza zakładem. Późniejsze zmiany emisji hałasu nie stanowią przesłanki wyłączającej możliwość dokonania przez organ autorytatywnej konkretyzacji obowiązku w tym zakresie. Ponadto po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu nie dezaktualizują się (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10).

Sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na uznaniu dzwonów kościelnych za "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 u. p. o. ś. a kościoła za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 48 u. p. o. ś. i w konsekwencji zastosowanie art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. jest chybiony. Wykładni tych pojęć dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r., (sygn. akt II OSK 3250/14), przesądzając, że parafia i dzwony stanowią odpowiednio zakład i instalację w rozumieniu wyżej wymienionych artykułów. Interpretacja tych pojęć wypływająca z wyroku NSA, jako dokonana w ramach tej samej sprawy, jest wiążąca zarówno dla organów ponownie ją rozpoznających, jak i dla rozstrzygającego zasadność skargi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a to na podstawie art. 153 p.p.s.a. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (tak przykładowo wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 972/16). Z art. 153 p.p.s.a. wynika zakaz dokonywania ocen prawnych sprzecznych z wykładnią poczynioną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Sprawozdanie z wyniku kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Strona, która temu zaprzecza powinna tę okoliczność udowodnić a art. 76 § 3 k.p.a. nie wprowadza w tym zakresie ograniczenia środków dowodowych (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1228/10). Jakkolwiek art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. ogranicza katalog dowodów na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu (pomiary własne organu ochrony środowiska, pomiary wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiary podmiotu obowiązanego do ich przeprowadzenia), to brak wyliczenia środków dowodowych, za pomocą których można przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest przedmiotowe sprawozdanie. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym dowodu takiego nie przedstawiła. Po drugie, w skardze kwestionowana jest prawidłowość dokonanego pomiaru jako niezgodnego z Kryteriami lokalizacji punktów pomiarowych wskazanych w ust. 2 pkt 2 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, jako że punkt pomiarowy został zlokalizowany tylko w jednym miejscu. Zgodnie z przywołaną metodyką, punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu. W przypadku ustalenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w jednym z tych punktów, dokonanie pomiarów w punktach pozostałych sytuacji tej już nie zmieni. Ustalenie bowiem, że w pozostałych punktach przekroczenia takie nie występują, nie zmienia w żaden sposób faktu, że dopuszczalny poziom hałasu został przekroczony. (tak: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 915/17).

Sąd podkreślił, że organ prawidłowo zakwalifikował objęty ochroną przed hałasem teren jako zajęty w przeważającej mierze pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ustalił w związku z tym dla zakładu dopuszczalny poziom emisji hałasu na poziomie 50 dB w porze dnia zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W ocenie Sądu, organy wykonały wytyczne wynikające z wyroku NSA z dnia 4 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3250/14) oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 787/16) co do oceny prawnej możliwości określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 115a ust. 1 u. p. o. ś. dopuszczalnych poziomów hałasu w przypadku stwierdzenia ich przekroczenia jedynie w porze dnia. W kontekście zgromadzonego materiału dowodowego – czasookresu przeprowadzenia pomiaru hałasu oraz godzin używania dzwonów, organy prawidłowo ustaliły dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła na poziomie LAeq D = 50 dB w porze dnia (600 – 2200).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Parafia [...] we W, opierając ją na podstawach naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. :

- art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej:p.o.ś.) - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła przy ul. P. we W. na poziomie 50 dB w porze dnia ( 600- 2200) - podczas gdy tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne nie stanowią instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, zaś kościół nie jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 w/w ustawy;

- art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne stanowią "instalację" w rozumieniu tego przepisu;

- art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że kościół jest "zakładem" w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy p.o.ś.;

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- pkt. B ust. 2.2. "Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych" załącznika nr 7 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2008.206.1291) - poprzez oparcie ustaleń stanu faktycznego sprawy na wynikach pomiarów poziomu hałasu wykonanych niezgodnie z przepisami w/w aktu prawnego, w szczególności lokalizację punktów pomiarowych wyłącznie na granicy posesji przy ul. J.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2008.206.1291) w sposób dowolny, pomijając obowiązek lokalizacji punktów pomiarowych zarówno przy elewacji budynków, jak i na terenach otaczających budynki, w konsekwencji nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 p.o.ś. poprzez "instalację" należy rozumieć stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, bądź budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Utrwalona przez orzecznictwo i doktrynę interpretacja pojęcia urządzenia technicznego oznacza "maszynę" w tradycyjnym rozumieniu (por. Jendrośka Jerzy (red. nauk.) Prawo ochrony środowiska. Komentarz do art. 3 pkt 6). Zgodnie z definicją zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego PWN jako instalacje należy zakwalifikować wytworzone przez człowieka mechanizmy lub zespoły mechanizmów, przyrządy i maszyny, służące do wykonywania określonych czynności, ułatwiające prace łub wykonujące określona prace. Skarżąca przyznaje, iż dzwon jest wprawdzie wytworem człowieka, niemniej jednak nie posiada on cech przypisywanych instalacji. Niewątpliwie nie stanowi on maszyny, nie posiada również mechanizmu bądź zespołów mechanizmów. Kierując się bowiem definicją mechanizmu ujętą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego, PWN mechanizmem jest zespół współpracujących ze soba części maszyny lub przyrządu, wykonujących jakaś prace. Cechą charakterystyczną maszyny czy też mechanizmu, jako elementu maszyny, stosownie do przytoczonych definicji jest system mechaniczny wprawiający ją w ruch za pomocą sił przyrody bądź wiążący jej poszczególne elementy. Mając na względzie, że kościół przy ul. P. we W. wyposażony jest w trzy tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne, w których emisja dźwięku powstaje w wyniku drgania instrumentu, pobudzanego uderzeniami serca dzwonu, brak jest podstaw do uznania tych dzwonów za instalację w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 p.o.ś. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotowe tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony stanowią instrument służący sygnalizowaniu wiernym pory mszy lub innych wydarzeń o charakterze religijnym. zgodnie z art. 3 pkt. 48 p.o.ś. "zakład" to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, dzwony, w które wyposażony jest kościół nie stanowią "instalacji", o której mowa w art. 3 pkt. 6 p.o.ś., a nadto kościół nie ma charakteru przemysłowego, ani gospodarczego, lecz jest miejscem kultu religijnego.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do zastosowania przez organ I stopnia art. 115a p.o.ś. oraz wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Ponadto przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, będące przesłanką wydania omawianej decyzji, powinno mieć również charakter stały — wiąże się bowiem z oceną stanu akustycznego, mierzonego poza zakładem, badanego w dłuższych okresach czasu. Przepis nie ma zatem zastosowania w przypadku działań incydentalnych, do których należy dźwięk dzwonów kościelnych używanych przed każdą mszą (por. M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Komentarz do ustawy Prawo Ochrony Środowiska, art. 115d).

Nawet w przypadku zakwalifikowania dzwonów kościelnych jako instalacji, wykonane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska- wbrew ocenie Sądu- zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w Metodyce referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, stanowiącej załącznik nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r, w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, w konsekwencji zniekształcając otrzymany wynik końcowy. Stosownie do pkt. B ww. załącznika nr 7, lokalizację punktów pomiarowych przeprowadza się zgodnie z zasadami przedstawionymi w załączniku nr 6 do rozporządzenia- w części B Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych. Zgodnie z pkt. B ust. 2.2 na terenach zabudowanych punkty pomiarowe lokalizuje się zarówno przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków oraz na terenach otaczających ww. budynki na wysokości 4m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu. Pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska z terenu skarżącej przeprowadzone przez organ I instancji wykonane zostały wyłącznie na granicy posesji przy ul. J. na wysokości 4 m nad poziomem terenu. Organ przeprowadzający pomiary sam podnosi, iż pomiary hałasu wykonano tylko w jednym punkcie pomiarowym ze względu na brak możliwości wejścia na posesje oraz brak powtórzenia sytuacji pomiarowej w kolejnym punkcie. Pomiar poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w wyniku odstąpienia od zasad określonych w rozporządzeniu oraz dowolność i swoboda w lokalizacji punktów pomiarów stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Brak możliwości wejścia na posesję nie stanowi przesłanki uprawniającej organy administracyjne do niestosowania przepisów prawa, w szczególności do braku weryfikacji dokonanych pomiarów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 3 pkt 6 i pkt 48 tej ustawy. W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie kwestionuje uznanie dzwonów kościelnych za "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska, a kościoła za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 48 tej ustawy. Sąd I instancji słusznie wskazał, że wykładni tych pojęć dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 4 października 2016 r., (sygn. akt II OSK 3250/14), przesądzając, że parafia i dzwony stanowią odpowiednio zakład i instalację w rozumieniu wyżej wymienionych artykułów. Wykładnia ta jest wiążąca zarówno dla organów, jak i sądów orzekających w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2008.206.1291) z pominięciem obowiązku lokalizacji punktów pomiarowych zarówno przy elewacji budynków, jak i na terenach otaczających budynki i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 22 listopada 2014 r., a więc w dacie wykonania pomiarów poziomu hałasu w tej sprawie (13 października 2013 r.). Zgodnie z załącznikiem nr 6 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń" (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano załącznik nr 7) do tego rozporządzenia, pkt. B "Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych" ust. 1 lokalizacja punktów pomiarowych zależna jest od charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu (instalacji i urządzeń) oraz własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu. W myśl ust. 2 części B tego załącznika punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą. Na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się:

a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków:

– w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym. Dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,

– na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji,

b) na terenach otaczających ww. budynki

– na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r., II OSK 2956/16 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) przepisy rozporządzenia nie wymagają bezwzględnie lokalizacji dwóch punktów pomiarowych, tj. "przy elewacji" i "na terenie otaczającym". Zgodnie z załącznikiem nr 7 część B ust. 2 pkt 2 a i b do rozporządzenia, punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na alternatywę w wyborze lokalizacji punktu, czy punktów pomiaru hałasu na danym terenie, w zależności od charakterystyki i usytuowania źródeł hałasu i własności pochłaniających i odbijających terenu oraz jego zagospodarowania. Może więc być to punkt (lub punkty) zlokalizowany przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w odległości 0,5 - 2 m od elewacji tych budynków, odpowiednio - w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas, jeśli jest taka możliwość lub – przy elewacji budynku na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu objętego badaniem. Ewentualnie punkt pomiaru lokalizuje się na terenie otaczającym budynki objęte ochroną przed hałasem - na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu. Jak wynika ze sprawozdania z kontroli przeprowadzonej w dniu 13 października 2013 r., pomiary hałasu wykonano tylko w jednym punkcie pomiarowym ze względu na brak możliwości wejścia na posesję oraz brak powtórzenia sytuacji pomiarowej w kolejnym punkcie. Zatem przeprowadzony w tej sprawie w dniu 13 października 2013 r. pomiar hałasu na terenie otaczającym budynki (na granicy posesji przy ul. J.) stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla tego zakładu.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 115 a ust. 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W myśl art. 115 a ust. 3 ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Przesłanką do wydania tej decyzji jest naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego zakładu do środowiska. Decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.