Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. M., G. T., M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska G., KW G., karta [...] stanowiąca byłą własność E. L. nie podpadała pod dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość ziemska G. została przejęta z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Z wnioskiem o stwierdzenie, że ww. nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. wystąpiły K. M., G. T. i M. W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. M., G. T. i M. W., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Minister podniósł, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji.

Minister stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do orzekania przez organy administracji w przedmiocie stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpadła pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdza m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2004 r., sygn. akt IV CK 336/04 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.

W ww. wyroku z dnia 12 marca 2004 r. Sąd Najwyższy wskazał, że brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym w sprawach dotyczących art. 2 ust. 1 lit, a, b, c, d dekretu o reformie rolnej. W postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał natomiast, że po dniu 5 kwietnia

Sygn. akt IV SA/Wa 1857/10

1958 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) — brak jest przepisów uprawniających organy administracyjne do orzekania w sprawach dotyczących art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W szczególności brak jest podstaw do stosowania przez organy administracyjne § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51).

Minister stwierdził ponadto, że jakkolwiek przeciwne stanowisko, tj. dopuszczające stosowanie po dniu 5 kwietnia 1958 r. § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), to jednakże zgodnie z art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca tylko w danej sprawie. Zgodnie z kolei z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Konkludując Minister podniósł, że w świetle art. 1 K.p.c. dochodzenie utraconego prawa własności jest sprawą cywilną. Do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są zatem sądy powszechne.

Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły K. M., G. T. i M. W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ww. rozstrzygnięcie w całości, zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - poprzez niezasadne przyjęcie, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy zachodziły warunki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania wnioskowanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że moc powszechnie obowiązująca orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jedynie sentencji orzeczenia stwierdzającego zgodność albo niezgodność przepisu z Konstytucją, a nie sentencji

Sygn. akt IV SA/Wa 1857/10

postanowienia umarzającego postępowanie przed Trybunałem. W skardze podniesiono ponadto, że z uwagi na brzmienie art. 269 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, Minister nie mógł zlekceważyć uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, którą utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 105 k.p.a. w § 1 (na którym swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji) przewiduje, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r. sygn. akt III SA 1105/84. RNGA 1986, nr 2, str. 37. GAP 1987, nr 5, str. 43, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 614/10. Niepublikowany).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako jej podstawę wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezentując wskazane stanowisko, powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej

Sygn. akt IV SA/Wa 1857/10

uzasadnienia argumentację (m.in.) Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w

postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08.

W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może

Sygn. akt IV SA/Wa 1857/10

rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w

niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj.

przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu

składowi).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów.

Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.

Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów.

Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było utrzymanie w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. tylko w oparciu o argumentację, zawartą w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08.

Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i wydania stosownego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.