Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 18/17 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od M.A. na rzecz G. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. akt III SA/Lu 18/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi M. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 6 maja 2016 r. G. G. złożyła wniosek o wymeldowanie M.A. z lokalu przy ul. G. [...] w L., podnosząc w uzasadnieniu wniosku, że M. A. zamieszkuje na stale w Wielkiej Brytanii.

Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] października 2016r. orzekł o wymeldowaniu M. A. z pobytu stałego z lokalu przy ul. . w L., uzasadniając swoją decyzję spełnieniem przesłanek przewidzianych w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 722 z późn. zm.).

W odwołaniu M. A. zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, wskutek dokonania błędnej wykładni oraz wadliwego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że skarżąca przebywa na stałe poza granicami kraju, a przedmiotowy lokal nie stanowi miejsca jej stałego pobytu, mimo iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić do konkluzji, że skarżąca przebywa w lokalu mieszkalnym przy ul. G. w L. zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca od 1986 r., tj. od czasu wyjazdu do Wielkiej Brytanii, nie zamieszkuje w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pod adresem zameldowania. Fakt wyjazdu za granicę w 1986 r. potwierdzają zgodne zeznania złożone przez obie strony postępowania oraz przesłuchani w sprawie świadkowie. Z ich zeznań wynika, że M. A. od wielu lat nie zamieszkuje pod adresem zameldowania, przyjeżdża do miejsca zameldowania kilka razy do roku i są to krótkie pobyty. Organ odwoławczy ocenił zeznania świadków jako wiarygodne podkreślając, że zostały złożone w obecności stron postępowania, zgodnie z zasadami określonymi w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i są spójne z wyjaśnieniami złożonymi przez strony. Organ podkreślił, że sama skarżąca udzielając wywiadu prasowego przyznała, iż od 30 lat zamieszkuje w Londynie, gdzie ma dom, tam urodziła i wychowała dzieci oraz prowadzi działalność biznesową. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym dowodem potwierdzającym, iż nieruchomość przy ul. G. [...] w L. nie stanowi miejsca stałego pobytu skarżącej, jest postanowienie Sądu Rejonowego [...] w L. z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...]. Organ podkreślił, że orzeczenie sądu cywilnego stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Organ zauważył, że ustalenia poczynione przez sąd w przedmiocie stałego pobytu skarżącej wiążą organy rozstrzygające sprawę wymeldowania z pobytu stałego. Podkreślił również, że w sytuacji, gdy skarżąca od kilkudziesięciu lat zamieszkuje za granicą, gdzie pracuje i ma własny dom, zgodnie z zasadami logiki uznać należy, że tam znajduje się jej centrum życiowe i ekonomiczne. Przyjazdy do miejsca zameldowania w celu odwiedzin rodziny i znajomych, trwające kilka do kilkunastu dni, nie mogą być utożsamiane z pobytem stałym pod adresem zameldowania. Kilkudziesięcioletniego pobytu za granicą nie można uznać za pobyt czasowy, określony w art. 36 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych i dokonania błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji.

M. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r., zarzucając naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że sam fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu trwający przez czas dłuższy niż wskazany, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy, pozwala na wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania określonej osoby. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji wyczerpującego i rzetelnego postępowania dowodowego, gdyż organy nie poszukiwały innych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpoznały sprawy w sposób wnikliwy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania M. A. z pobytu stałego zostało wszczęte na wniosek G. G. - współwłaścicielki nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji brali również udział, poza M. A., pozostali współwłaściciele nieruchomości, a mianowicie R. G. i R. G. Do osób tych było skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Były również zawiadamiane o kolejnych czynnościach podejmowanych w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Wreszcie, do osób tych skierowano i doręczono im decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] października 2016 r. o wymeldowaniu M. A. z pobytu stałego. Natomiast z akt administracyjnych nie wynika, aby R. G.i R. G. brali udział w postępowaniu odwoławczym. Nie zostali oni wymienieni jako strony w zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r. Zaskarżona decyzja nie została też doręczona R. G. i R. G., którzy jako współwłaściciele nieruchomości, są stronami postępowania w sprawie o wymeldowanie M. A. Powinni zatem brać udział w całym postępowaniu administracyjnym. Niezapewnienie przez organ udziału tych osób w postępowaniu odwoławczym oznacza, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, co stanowi postawę wznowienia postępowania i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła G. G. zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 i art. 28 ustawy o ewidencji ludności, na skutek błędnego przyjęcia, iż decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana wskutek niewłaściwej interpretacji tych przepisów, bez pełnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym,

2. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 147 zd. 2 i 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz w szczególności art. 49 § 1, art. 106 § 3 i 4, art. 110 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez bezpodstawne przyjęcie, iż brak udziału bez własnej winy współwłaścicieli domku jednorodzinnego przy ul. G. w L., R.G. i R. G. jako stron w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Lubelskim, stanowi podstawę do uchylenia decyzji i wznowienia postępowania z urzędu, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006r.,sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd I instancji wyjaśnił, bądź rozważał kwestię czy zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygniecie, było zgodne z oczekiwaniami strony pozbawionej udziału w postępowaniu. Zauważyć przy tym należy, że wskazane strony brały udział w postępowaniu administracyjnym i zawartego w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia nie zakwestionowały.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać bowiem należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów ponieważ ich nie stosował, nie dokonywał również ich wykładni, jak i nie oceniał prawidłowości wykładni dokonanej przez organy obu instancji. Kwestia ta była całkowicie poza zakresem zainteresowania Sądu, który ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na względzie uwagi wyżej poczynione.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.