Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1414/17 w sprawie ze skarg spółki A. S.A. z siedzibą w W. i Gminy K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz spółki A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi spółki A. S.A. z siedzibą w W. (dalej także "A.") i Gminy K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ponownie rozpatrując sprawę, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) decyzją z dnia [...] 2017 r. na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej "u.o.z.o.z.") zobowiązał A. S.A. oraz Gminę K. do przeprowadzenia robót budowlanych w budynku dyspozytorni wąskotorowej transportowej, położonym na terenie przestrzennego układu komunikacyjnego M. Kolei Dojazdowej. Przedmiotowy budynek dyspozytorni położony jest na terenie stacji M., wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego M. Kolei Dojazdowej, wpisanej do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod numerem [...]. Wskazane w decyzji roboty budowlane polegać miały na wymianie uszkodzonych elementów konstrukcji dachu oraz deskowania okapów, wymianie deskowania połaci dachowej, pokrycia z papy, elementów odwodnienia dachu (rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich, zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych za pomocą deskowania, przemurowaniu komina w miejscach jego uszkodzeń. Termin wykonania robót został wyznaczony do dnia [...] 2017 r.

Rozpoznając odwołanie A. S.A. oraz Gminy K., decyzją z dnia [...] 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem przedmiotowego budynku jest spółka A. S.A. Mocą umowy użyczenia z dnia [...] 2002 r. spółka oddała Gminie K. w bezpłatne używanie budynki i budowle służące eksploatacji linii kolejowej wąskotorowej . Kolei Dojazdowej. Zdaniem Ministra w sprawie bezsporne jest, że omawiany budynek znajduje się w złym stanie zachowania. Zatem organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku. Wydany zaś nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed zniszczeniem zabytkowego budynku dyspozytorni. Stwierdził również, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku jest obowiązkiem zarówno właściciela, jak i posiadacza zabytku. Z uwagi zaś na to, że A. S.A. oraz Gmina K. posiadają tytuły prawne do dysponowania nieruchomością, organ I instancji był uprawniony do skierowania decyzji do obydwu tych podmiotów. Ponadto A. S.A. oraz Gmina K. od wielu lat uchylali się od nałożonych na nich ustawowo obowiązków opieki nad zabytkiem. Uzasadniając termin wykonania nakazanych prac wyjaśnił, że jest on podyktowany aktualnym staniem zachowania przedmiotowego budynku oraz koniecznością podjęcia szybkiej interwencji.

Rozpoznając skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wskazał, że przedmiotowy budynek dyspozytorni bezspornie znajduje się w złym stanie zachowania. Zdaniem Sądu oddanie przedmiotowego budynku w posiadanie zależne nie oznacza, że użyczający (A. S.A.) utracił jego posiadanie. Ponadto w umowie użyczenia Gmina K. zobowiązała się do przeprowadzania wszelkich napraw niezbędnych do utrzymania przedmiotowego obiektu w stanie niepogorszonym. Sąd wskazał również, że obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku dotyczy zarówno jego właściciela, jak i posiadacza.

W ocenie Sądu brzmienie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nie wiąże legitymacji biernej

z faktem korzystania z zabytku przez określony podmiot, lecz z tym, że danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku. Trafnie zatem organy nałożyły obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych na A. S.A. oraz na Gminę K. Rozwiązanie zaś umowy użyczenia w drodze oświadczenia z dnia [...] 2017 r. o jej wypowiedzeniu ze skutkiem natychmiastowym, nie oznacza konieczności uchylenia decyzji organów konserwatorskich.

Sąd stwierdził ponadto, że brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że przez oddanie zabytku do korzystania osobie trzeciej właściciel zostaje zwolniony z obowiązku opieki nad zabytkiem. Wszelkie bowiem stosunki obligacyjne, a zwłaszcza nieodpłatne, charakteryzują się stosunkowo dużą łatwością nawiązywania, zmiany i rozwiązywania, co powoduje, że mogą być one nadużywane do celów "zwolnienia się z obowiązków konserwatorskich", względnie utrudnienia wydania przez organ skutecznego nakazu zabezpieczenia zabytku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. S.A., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 oraz 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego konserwatora Ochrony Zabytków w W. z dnia [...]2017 r., Nr [...], pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona w całości;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego:

1) art. 49 u.o.z.o.z., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

i uznanie, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana wobec skarżącej

i Gminy K. łącznie, a nie rozłącznie, błędnie uznając je za mające łączną legitymację bierną do bycia adresatem decyzji, mimo iż nie występuje pomiędzy nimi współuczestnictwo materialne;

2) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana wobec skarżącej i Gminy K. łącznie, mimo iż legitymację do bycia adresatem decyzji ma tylko ten podmiot, który faktycznie korzysta z zabytku, a którym w okolicznościach faktycznych przedmiotowego postępowania na podstawie zawartej ze skarżącą umowy użyczenia, jest Gmina K.;

3) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana wobec skarżącej i Gminy K. łącznie, mimo że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 49 ust. 1 u.o.o.z. wojewódzki konserwator zabytków winien był wydać decyzję wobec podmiotu faktycznie korzystającego z zabytku na podstawie jednego z tytułów prawnych, wskazanych ww. przepisie prawa materialnego;

4) zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nieruchomym budynku dyspozytorni wąskotorowej transportowej, położonym na terenie stacji M., niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nie uwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nie uwzględniającego terminów i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie obu decyzji, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko

w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie, że zarówno organy, jak i Sąd błędnie zinterpretowali normę zawartą w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.

Wymieniony przepis stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Dla zastosowania podstawy z art. 49 ust. 1 ustawy nie ma przy tym znaczenia, czy pogorszenie stanu technicznego obiektu nastąpiło z winy właściciela lub użytkownika obiektu. Obowiązki te wynikają z samego faktu dysponowania obiektem wpisanym do rejestru zabytków i wiążącą się z nim odpowiedzialnością za stan jego zachowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1948/16, dostępny w CBOSA). Obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może zostać przy tym nałożony na osobę dysponującą tytułem prawnym do zabytku, wymienionym w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., jeżeli nie posiada ona uprawnienia do korzystania z zabytku, wynikającego z tego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 245/11, dostępny w CBOSA).

Ponadto obowiązkiem właściciela jest egzekwowanie od posiadaczy zależnych zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru, wykonywania obowiązków służących zachowania go we właściwym stanie. W zależności od okoliczności sprawy właściciel zabytku powinien też podejmować współdziałanie z właściwym organem administracji publicznej w celu kontroli stanu zachowania zabytku, zapobieżenia zagrożeniom mającym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnieniu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (art. 4 u.o.z.o.z.). Stosownie do swoich uprawnień właściciel obiektu powinien zapewnić warunki do opieki nad zabytkiem przez posiadacza w zakresie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 u.o.z.o.z.) (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 58/17, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie prawidłowe były ustalenia okoliczności faktycznych

w zakresie posiadania tytułu prawnego do przedmiotowego budynku zarówno przez A., jak i przez Gminę K. W przypadku A. było to prawo własności, zaś

w przypadku Gminy – prawo zobowiązaniowe użyczenia.

Organy nie wyjaśniły jednakże związku pomiędzy treścią zawartej między A.

a Gminą umowy użyczenia (brak jest jej w aktach sprawy), a zakresem odpowiedzialności właściciela obiektu objętego ochroną konserwatorską. Za niewystarczające należy przy tym uznać wskazanie, że zgodnie z treścią art. 337 Kodeksu cywilnego PKP nie straciła posiadania na rzecz posiadacza zależnego (Gminy K.).

Prawidłowe ustalenie tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu jest bowiem kwestią odrębną od zasad, na jakich odpowiedzialność ponosi właściciel przedmiotowego obiektu. Zmiana w zakresie posiadania samoistnego wiąże się bowiem ze zmianą korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji zmianie ulega również zakres odpowiedzialności posiadacza samoistnego (zob. wyrok SN z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I CSK 740/16). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zaś, że w rozpoznawanej sprawie to zakres odpowiedzialności posiadacza samoistnego oraz posiadacza zależnego ma kluczowe znaczenie w kontekście wskazania podmiotu, na który nałożony miał zostać obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych dotyczących zabytku.

Art. 337 Kodeksu cywilnego stanowi, że posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. Posiadacz oddający rzeczy w posiadanie zależne pozostaje bowiem posiadaczem w zakresie prawa własności (por. postanowienie SN z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt I CSK 186/07). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że równoczesne posiadanie samoistne i zależne tej samej rzeczy nie oznacza współposiadania rzeczy. W takiej sytuacji każdy z posiadaczy wykonuje bowiem władztwo w zakresie innego prawa. W przypadku A. będzie to posiadanie samoistne, a w przypadku Gminy K. – posiadanie zależne, nabyte na podstawie umowy użyczenia. W tej sytuacji posiadacz zależny nie jest dzierżycielem w zakresie prawa własności, ponieważ nie włada rzeczą za kogo innego, a wykonuje tylko własne posiadanie zależne (zob. E. Gniewek, Komentarz do Kodeksu cywilnego, 2001 r., s. 788; J. Gołaczyński [w:] E. Gniewek (red.), Komentarz do Kodeksu cywilnego, 2006 r., s. 480).

Nie sposób nie dostrzec przy tym, że zakres zawartej między stronami umowy może zmienić sposób korzystania z rzeczy przez właściciela, nie wpływając na jego tytuł prawny do nieruchomości, ale zmieniając zakres jego odpowiedzialności.

Błędnie zatem organy przyjęły, a Sąd zaakceptował takie stanowisko, że dla ustalenia kręgu adresatów decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., wystarczy samo ustalenie komu przysługuje tytuł prawny do zabytku nieruchomego. Jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie istotny jest bowiem zakres odpowiedzialności posiadacza samoistnego i zależnego. Dopiero bowiem przesądzenie o zakresie odpowiedzialności posiadaczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na ustalenie, na kogo powinien zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku. Okoliczność ta została zaś pominięta zarówno przez organy, jak i przez Sąd. Wobec powyższego zasadny okazał się również zarzut naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.