Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 150/10 odrzucające skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 150/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2009 r. o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu wskazano, że żądany przez Spółkę zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi informacji publicznej.

Podano, że wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, eta, znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Takie materiały, druki czy wzory, z których organ korzysta podczas realizacji swych zadań, dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną (kategorii C1, C1 + E, C, C + E o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym zawiera niewątpliwe treści intelektualne, mogące wzbudzać zainteresowanie zarówno samych egzaminowanych, jak i przedsiębiorców organizujących dla nich kursy i szkolenia w tym zakresie, ale z pewnością tworzy materiał abstrakcyjny, jakim jest szereg pytań, z których dopiero ułożone zostaną zestawy pytań, mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E.

Jak podano dalej, w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Minister Infrastruktury, udzielając skarżącej Spółce pismem z dnia [...] listopada 2009 r. odpowiedzi i wskazując, że żądana przez nią informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o informacji publicznej.

Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek Spółki nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej, ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu.

W skardze kasacyjnej działająca z pomocą pełnomocnika W. Sp. z o.o. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działanie podmiotu realizującego zadanie publiczne w postaci przygotowania i zatwierdzenia centralnego katalogu pytań testowych nie stanowi sprawy publicznej;

art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;

art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przygotowany i zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii Cl, Cl+E, C, C+E, o którym mowa w art. 39b1 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie stanowi dokumentu urzędowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm). jest niezasadny.

Będący przedmiotem wniosku W. Sp. z o.o. katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną (kategorii C1, C1 + E, C, C + E) nie stanowi bowiem informacji publicznej w myśl powyższego przepisu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych .

Wskazać należy, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej. Informacją publiczną będą więc zarówno dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, jak i te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (tu powstaje ewentualnie kwestia ograniczenia dostępu do żądanych informacji publicznych z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych). Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Dokumenty takie muszą zatem wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Na taką konkluzję pozwala analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wedle którego wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.

Innymi słowy, walor informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, etc. znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych.

NSA podziela również pogląd, w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz). Katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym tworzy zatem zbiór, będący jedynie materiałem urzędowym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia tego faktu opublikowanie przez Ministra Infrastruktury przykładowego katalogu pytań egzaminacyjnych, który znajduje się na stronie internetowej Ministra Infrastruktury, pod adresem http://bip.mi.qov.pl/Dl/bip/informacie/transport drogowy/baza pytan/px baza pvtan.pdf. Fakt opublikowania (jak wynika z daty 2 kwietnia 2007 r.) bazy pytań egzaminacyjnych na prawo jazdy, nie powoduje, że zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych, dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, nabiera cech oficjalności, które pozwalałaby przyjąć, że w grę wchodzi informacja publiczna. Nie powoduje to bowiem, że katalog ów nabiera charakteru dokumentu urzędowego.

Zatem realizacja wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie byłaby możliwa, gdyby wnioskodawca domagał się informacji nieistniejących w dniu jego złożenia, czy wręcz abstrakcyjnych, nie posiadających waloru dokumentu urzędowego.

Z żądaniem takiej właśnie informacji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem wniosku W. Sp. z o.o. jest katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną (kategorii C1, C1 + E, C, C + E) o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, służących przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych egzaminów na kwalifikację wstępną, które zatem będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny i nie stanowią dokumentu urzędowego. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wnosi bowiem o udostępnienie konkretnego formularzu testu - zestawu pytań wykorzystanego w konkretnym egzaminie, a przedmiotem jej wniosku jest ogół materiałów (szereg pytań). Takie zaś materiały nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tj. ułożenia z nich i wykorzystania konkretnego zestawu pytań, mających sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, tracą one swą cechę abstrakcyjności i nabierają waloru informacji publicznej, która to okoliczność jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła.

Skoro zaś przedmiotowy katalog pytań egzaminacyjnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy również uznać za niezasadne.

W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.