Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Ewa Grochowska-Jung Protokolant Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie wniosku z dnia 28 września 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Wnioskiem z dnia 28 września 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury katalogu pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

We wniosku podano, że inna baza pytań została w całości opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00, Spółka wyjaśniła, że pytania testowe, stosowane przy egzaminach na prawo jazdy, stanowią dokument urzędowy, podlegający udostępnieniu na wniosek.

W odpowiedzi na wniosek, Minister Infrastruktury pismem z dnia 20 listopada 2009 r. poinformował Spółkę, że katalog ten nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu.

Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Spółka wezwała Ministra Infrastruktury do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata M. W., zarzuciła Ministrowi Infrastruktury bezczynność w zakresie realizacji jej wniosku z dnia 28 września 2009 r., twierdząc, że zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, stanowi informację publiczną, która powinna zostać jej udostępniona. Ponieważ Minister Infrastruktury żądanej informacji Spółce nie przekazał, toteż wniosła ona o zobowiązanie go do udostępnienia informacji zgodnie z jej wnioskiem, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła organowi również, że ten w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, przez co nie mogła dociec co leży u podstaw jego stanowiska. Wskazała ponownie, że inna baza pytań zatwierdzonych przez Ministra Infrastruktury na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 217, poz. 1834), została w całości opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądany przez Spółkę, zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury, katalog pytań testowych, dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie jest informacją publiczną. Podkreślił, że o ile test używany w trakcie egzaminu można określić jako dokument, to nie sposób tak traktować szeregu pytań, z których układa się następnie zestawy pytań mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o uzyskanie kwalifikacji wstępnej. Pytania składające się na katalog pytań testowych będą mieściły się w obrębie pojęcia "materiał urzędowy". W celu poparcia swoich argumentów organ przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00. Wskazał, że materiały te, nie będąc dokumentem urzędowym, lecz jedynie materiałem urzędowym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądane przez zainteresowaną materiały nie mają waloru informacji publicznej, Minister Infrastruktury nie miał obowiązku ich udostępniania. W związku z powyższym udzielił odpowiedzi zwykłym pismem, co – w jego ocenie – świadczy o bezzasadności skargi na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności, należy odnieść się do wezwania ze strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy Kpa. Wobec powyższego, w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Minister Infrastruktury na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądany przez Spółkę zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi informacji publicznej.

Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, etc., znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Takie materiały, druki czy wzory, z których organ korzysta podczas realizacji swych zadań, dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (ONSAiWSA 2008/6/99), w którym zaprezentowano tezę, że dopiero użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym na stanowisko w administracji publicznej testy psychologiczne i klucze odpowiedzi do nich stają się informacją publiczną i – jako takie – mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "d" i "e" ustawy. Pogląd ten został w pełni zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 oddalił skargę kasacyjną.

Katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi informacji publicznej. Zawiera niewątpliwe treści intelektualne, mogące wzbudzać zainteresowanie zarówno samych egzaminowanych, jak i przedsiębiorców organizujących dla nich kursy i szkolenia w tym zakresie, ale z pewnością tworzy materiał abstrakcyjny, jakim jest szereg pytań, z których dopiero ułożone zostaną zestawy pytań, mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E.

Należy w pełni zaakceptować stanowisko przedstawione przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00 (Lex nr 52711), w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz). Katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym tworzy zatem zbiór, będący jedynie materiałem urzędowym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie zmienia tego faktu opublikowanie przez Ministra Infrastruktury przykładowego katalogu pytań egzaminacyjnych, który znajduje się na stronie internetowej Ministra Infrastruktury, pod adresem http://bip.mi.gov.pl/pl/bip/informacje/transport_drogowy/ baza_pytan/px_baza_pytan.pdf. Fakt opublikowania (jak wynika z daty 2 kwietnia 2007 r.) bazy pytań egzaminacyjnych na prawo jazdy, nie powoduje, że zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych, dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, nabiera cech oficjalności, które pozwalałaby przyjąć, że w grę wchodzi informacja publiczna. Nie powoduje to bowiem, że katalog ów nabiera charakteru dokumentu urzędowego.

Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Skoro zatem zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej.

W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Minister Infrastruktury, udzielając skarżącej Spółce pismem dnia 20 listopada 2009 r. odpowiedzi i wskazując, że żądana przez nią informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o informacji publicznej.

Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek Spółki nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej, ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.

W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącej Spółce kwotę 100 zł, stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu.