Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 185/20 o odmowie dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 maja 2020 r. nr IN.I.7721.8.5.2019.ATŚ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Postanowieniem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 185/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 maja 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odmówił Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w R. (zwanemu dalej "Stowarzyszeniem") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia 19 maja 2020 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 4 grudnia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla X. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości O., na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obręb ewidencyjny [...].

Na ww. decyzję skargę wniosła wymieniona na wstępie skarżąca.

Następnie, pismem procesowym z dnia 9 września 2020 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym jako uczestnika postępowania. Domagając się udziału w procesie wskazało na okoliczność, że przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji społecznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawą odmowy dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu był art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż oceniając wniosek złożony przez Stowarzyszenie należy mieć przede wszystkim na względzie, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego nie mogły brać w nim udziału inne podmioty niż wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Niewątpliwie, celem art. 28 ust. 2 ww. ustawy jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Dalej Sąd zaznaczył, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym, co wynika z akt sprawy. Swoje prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywodzi natomiast z okoliczności, że przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia jako organizacji społecznej.

W ocenie Sądu, wynik sprawy nie dotyczy interesu prawnego Stowarzyszenia, w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.,. Nie ma również podstaw do tego, aby Stowarzyszenie dopuścić do udziału w postępowaniu jako organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. Dalej Sąd przywołał art. 31 k.p.a. dotyczący kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a następnie wskazał, że art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowane wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 4 art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Dalej Sąd podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy nie toczyło się postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie było zatem podstaw do tego, aby Stowarzyszenie dopuścić do udziału w postępowaniu jako organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 oraz art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7, 12, 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyjście poza przepis ustawy, która stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zasadny jest zarzut naruszenia przede wszystkim art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W sprawie poza sporem jest, że Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, wskazując na zgodność przedmiotu sprawy z celami statutowymi organizacji. Badając wniosek Stowarzyszenia w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 31 k.p.a. i art. 28 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, przyjmując że z powyższego wynika, iż zasadą jest wyłączenie organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Natomiast sprawa niniejsza nie należy do spraw wymagających udziału społeczeństwa, stąd Sąd doszedł do przekonania, że nie było podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w "niniejszej" ustawie, a więc w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 9 p.p.s.a. Z powyższego wynika zatem, że przesłanki uzasadniające ewentualny udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają z postanowień art. 33 § 2 in fine w związku z art. 9 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 28.09.2009 r. II GZ 55/09).

Nadto z przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wynika, by przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sprawach innych osób, było ustalenie, czy inwestycja jest przedsięwzięciem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W orzecznictwie wskazuje się, że istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnymi jak i sądowoadministracyjnym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Także bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym udział organizacji społecznej w charakterze uczestnika tego postępowania niezależnie od tego, że ustawodawca w art. 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę tego udziału sformułował wyłącznie warunek, aby sprawa dotyczyła zakresu statutowej działalności takiej organizacji, musi służyć kontroli społecznej nad postępowaniem. Powinność działania w interesie publicznym (zbiorowym) organizacji społecznej wynika już z samej istoty tej organizacji (por. np. ww. postanowienie NSA II GZ 55/09; zobacz także: postanowienie NSA z 15.02.2012r. II OZ 55/12).

A zatem przyjąć należy, że badając wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu Sąd winien wziąć pod uwagę, czy spełnione są warunki formalnoprawne, tzn. czy Stowarzyszenie jest organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, a nadto czy przemawia za tym interes społeczny (por. postanowienie NSA z 11.10.2013 r. II OZ 874/13).

Mając zatem na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność zażalenia, a podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Dlatego orzeczono jak w sentencji.