Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 185/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 maja 2020 r. nr IN.I.7721.8.5.2019.ATŚ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.K. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 185/20, w wyniku rozpoznania skargi A.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 maja 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 513-I/2019.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 października 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) zwróciła się do Starosty [...] (dalej: Starosta) o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Do wniosku załączono projekt budowlany w 4 egzemplarzach, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością położoną w O. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na cele budowlane, opracowanie projektowe zatytułowane "kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz opracowanie projektowe zatytułowane "analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej".

Decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 513-1/2019, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości O., na działce nr ewid. gr. [...], obręb ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta wskazał, że lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętych uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 27 czerwca 2012 r., Nr [...], w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...] (dalej: m.p.z.p.). Inwestycja zlokalizowana jest w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem: 1C - tereny infrastruktury technicznej - ciepłownictwo i 2E - tereny infrastruktury technicznej – energetyka. Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) dalej: r.p.m.z.o.ś., przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia inwestycja nie kwalifikuje się również do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na powyższe nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Starosta zaznaczył także, że w sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) dalej: r.w.t. Z analizy załączonych do wniosku dokumentów wynika, że instalacja nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych w miejscach przebywania ludzi, a ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Osie głównych wiązek promieniowania znajdują się nad terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami: 1C - tereny infrastruktury technicznej - ciepłownictwo, 18MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 6MN/RM - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej, 1RU - tereny obiektów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych. W planie określono dopuszczalną wysokość budynków na tym terenie w zależności od rodzaju zabudowy, co oznacza, że projektowane budynki w przyszłości na tych terenach nie osiągną wysokości występowania zasięgu sumarycznego pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2. Z uwagi na powyższe, realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia ludzi związanego z przekroczeniem dopuszczalnych wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego. Organ I instancji podniósł także, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli T.W., A. i P. K., A.B. oraz W.W.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia 19 maja 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji ustalenia dotyczące lokalizacji planowanej inwestycji. Następnie wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym stacja bazowa nr [...] składa się ze stalowej wieży kratowej typu BOT-E2/54 o łącznej wysokości 55.95 m n.p.t, posadowionej na płytowym fundamencie o rzucie kwadratu. Bezsprzecznie przedmiotowa inwestycja nie jest budynkiem, a więc nie obowiązuje jej ograniczenie wysokości. W dalszej kolejności Wojewoda Opolski uwzględniając treść § 9 r.w.t. wyjaśnił, że poziom gęstości pół elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności jest zgodny z obowiązującymi przepisami tj. nie przekracza 0,1 W/m2. Sama zaś planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę na decyzję Wojewody Opolskiego wniosła A.K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 4 września 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym, jako uczestnika postępowania. We wniosku wskazała, że jest wykonawcą inwestycji.

Pismem procesowym z dnia 9 września 2020 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu także w charakterze uczestnika postępowania wystąpiło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., wskazując, że przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji społecznej.

Postanowieniem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 185/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Spółki v. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OZ 1046/20. Z kolei postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt 185/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dopuścił do udziału w postępowaniu [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., które w piśmie procesowym z 14 lutego 2021 r. przedstawiło swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że przeprowadzona w sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że rozstrzygnięcia te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało koniecznością ich uchylenia.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, co zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a co do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej kontrolując w zakresie zgodności z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczący urządzenia radiokomunikacyjnego powinien ocenić, czy równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny względem osi głównej wiązki promieniowania tej anteny wynosi nie mniej niż wartości poddane w tych przepisach, w relacji do podanych tam odległości miejsc dostępnych dla ludności, przy czym jeżeli sprawa dotyczy instalacji wytwarzających promieniowanie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś., tj. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązkiem organu jest zsumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny zamontowane na tej samej stacji bazowej -wieży. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji może stanowić punkty wyjścia do dokonania kwalifikacji inwestycji pod względem uwarunkowań środowiskowych.

Dalej Sąd I instancji podniósł, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien wyjaśnić kwestię oceny zgodności przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska. Niemniej organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony podlegające ocenie, dokonać tej oceny i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się (bądź nie) z zaproponowaną kwalifikacją planowanej inwestycji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kwalifikacja przedsięwzięcia została poczyniona przez organy pobieżnie. Z opisu technicznego planowej inwestycji wynika, że obejmować będzie instalację anten sektorowych i radioliniowych na stalowej wieży kratowej o łącznej wysokości 55,95 m n.p.t., posadowionej na płytowym fundamencie. Na stronie 59 projektu budowlanego wyszczególniono anteny sektorowe i radioliniowe stanowiące zasadniczy element inwestycji typu ATR4518R6. Takie dane wynikają też z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę opracowania pt.: "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej - Instalacja radiokomunikacyjna [...]" oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia - Instalacji radiokomunikacyjnej [...]". Autor opracowania określił równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) dla każdej z sześciu anten sektorowych i pięciu radioliniowych. I tak dla anten sektorowych: 1930W azymut 80; 1586W azymut 80; 1930W azymut 180; 1586W azymut 180; 1930W azymut 310; 1586W azymut 310, natomiast dla anten radioliniowych: 5888W azymut 29; 1778W azymut 89; 1072W azymut 117; 2630W azymut 266 i 2630W azymut 287. W opracowaniu tym wskazano, że wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) na pasmo zawiera się w przedziale 1586-1930 W, maksymalne pochylenie osi głównej (tlit) 10°, zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 - 52,9 m, a wysokość zawieszenia poszczególnych anten - 53 m n.p.t. - w przypadku anten sektorowych oraz 50,3 i 51,0 m n.p.t. - w przypadku anten radioliniowych. Wskazano także, że maksymalne obszary pola o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 zarówno dla planowanej instalacji operatora Play, jak i istniejącej instalacji operatora Networks częściowo na siebie zachodzą, jednakże ze względu na różnice w wysokości zawieszenia anten obu instalacji, ich oddalenie - kumulacja oddziaływania pochodzącego od obu instalacji zachodzi w minimalnym stopniu oraz na znacznej wysokości ponad powierzchnią terenu z dala od miejsc dostępnych dla ludzi. Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę, iż podane modele anten i ich parametry pracy stanowią przykładową konfigurację antenową, bazującą na aktualnie dostępnym na rynku sprzęcie telekomunikacyjnym, a inwestor ma prawo wykorzystać urządzenie innego typu, stosownie do ich dostępności na rynku pod warunkiem zachowania zdeklarowanych wartości mocy promieniowanych izotropowe (EIRP) i wskazanych, maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek. Nie określono natomiast w projekcie, czy anteny te będą zdalnie nachylane względem powierzchni terenu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ architektoniczno – budowlany nie wyjaśnił kwestii, jak odpowiednie pochylenie anten zostanie osiągnięte według założeń konstrukcyjnych, czy możliwa jest zmiana pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten oraz czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można wykluczyć, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co spowoduje zmianę ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi. Wobec powyższego organ musi poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe urządzenia wskazane przez inwestora, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie. Dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny pozwoli na określenie, czy w normatywnie określonych w r.p.m.z.o.ś odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W razie stwierdzenia istnienia możliwości regulacji pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu oraz w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Nie ustalono bowiem, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm.

Reasumując Sąd wojewódzki podkreślił, że wszelkie dotychczasowe ustalenia należało uznać za przedwczesne, a decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. Przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych czyli naruszyły ww. przepisy k.p.a., podczas gdy po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy organy nie stwierdziły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym dokument prywatny dotyczący kwalifikacji inwestycji spółki w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż stacja bazowa [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko organy administracji naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a., bowiem sąd I instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne jeszcze dodatkowe ustalenia niewymagane przez przepisy prawa;

3) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych, co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska, a tym samy dokonania ustaleń, które nie mają podstaw w przepisach prawa;

6) art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego a sąd ją uchyla opierając się przesłankach z przepisów prawa nie wynikających;

7) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z przepisami prawa materialnego przywołanymi w podstawach kasacyjnych od numer 9 do 12 poniżej poprzez niezasadne zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji gdy, sąd I instancji z niżej wskazanych względów błędnie ocenił zastosowanie przez orzekające organy poniższych przepisów prawa materialnego bądź dokonał ich błędnej wykładni;

8) art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) dalej "ustawa covidowa", poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji rozprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron, w sytuacji gdy jawność rozprawy jest konstytucyjnie zagwarantowanym prawem podmiotowym, którego obywatel może być pozbawiony w ściśle przewidzianych przypadkach a Sąd stosując przepisy ustawy covidowej działa contra legem, czyli w sposób pozostający w sprzeczności z podstawowymi regułami stosowania prawa a w konsekwencji zaburzenia przejrzystości przedmiotowej sprawy oraz uniemożliwienie dochodzenia swoich praw przez skarżącą;

II. Przepisów prawa materialnego tj.:

9) § 2 ust. 1 pkt. 7) oraz § 3 ust. 1 pkt. 8) r.p.m.z.o.ś poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że aby ocenić czy instalacje radiokomunikacyjne zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy wziąć pod uwagę także dodatkowe kryteria poza tymi które literalnie wynikają z treści § 2 ust. 1 pkt. 7) oraz § 3 ust. 1 pkt. 8) r.p.m.z.o.ś;

10) 3 ust. 2 pkt 3) ) r.p.m.z.o.ś poprzez stwierdzenie przez WSA w Opolu, iż należy wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych anten, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja a moc nie jest kryterium kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż kwalifikacji w świetle tego rozporządzenia dokonuje się dla pojedynczej anteny, a anteny w ogóle nie generują mocy, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie "kumulacji" takie jak realizacja lub istnienie zrealizowanego innego przedsięwzięcia na terenie tego samego zakładu:

11) art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b., poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, iż organy nieprawidłowo zastosowały te przepisy a tym samym niezasadnie wydały (lub utrzymały w mocy) decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji [...];

12) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji treści tego przepisu przy ocenie legalności decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo — administracyjnym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o jej rozpoznanie na rozprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto inwestor wniósł o rozważenie przez Wysoki Sąd wydania postanowienia o przedstawieniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: czy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zakresie, w jakim ogranicza uprawnienia stron postępowania sądowoadministracyjnego do uczestnictwa w jawnej rozprawie co obiektywnie uniemożliwia lub istotnie utrudniona dochodzenia swoich praw przez strony i zaburza przejrzystość procesu, jest zgodny z art. 45 § 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona częściowo oparta na uzasadnionych podstawach. Usprawiedliwiony charakter mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego - § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia normatywnego. Następstwem dopuszczenia się błędnej wykładni ww. przepisów było nieprawidłowe uznanie przez Sąd Wojewódzki, że organy niedostatecznie wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zwłaszcza pod względem wymagań środowiskowych i w konsekwencji przedwcześnie zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przedstawione przez inwestora we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parametry techniczne przedsięwzięcia wraz z analizą środowiskową, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu Wojewódzkiego, umożliwiały zbadanie tego, czy projektowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii inwestycji mogącej znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zasadnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna została oparta na przeciwnym do przywołanego powyżej poglądu, albowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania poszczególnych anten, jak też przyjął, że przy rozważeniu ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny powinno towarzyszyć uwzględnienie możliwości zmian nachylenia (tiltów) anten.

Mając powyższe na uwadze postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie.

W konsekwencji zasadne okazały się także zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przyjąć bowiem należało, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z powołanych przepisów, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla uznania za prawidłowe wydanego przez organy rozstrzygnięcia.

Niezasadne natomiast okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz wadliwej funkcji kontrolnej (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W kontrolowanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie oraz wskazuje stan faktyczny przyjęty jako podstawę wydanego orzeczenia, zatem poddaje się kontroli instancyjnej. Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniach Konstytucji RP. Podkreślając w tej mierze, że w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, rozpatrzenie jawne sprawy oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest więc pewnym (jednym z wielu) elementem rozpatrywania sprawy. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 45 Konstytucji RP nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego (por. P. Sarnecki t. 11 do art. 45 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, T. II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016; zob. również np. wyroki NSA z: 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19; 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2870/20). W tej zaś mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ze stanowiącej wykonanie tej zapowiedzi konstytucyjnej ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika - co znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach jej art. 10 i art. 90, które stanowią odpowiednio, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej oraz że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie - że na jej gruncie ustawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasady jawności rozpoznawania spraw. Jeżeli tak, to za przepis szczególny w rozumieniu art. 10 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. należy uznać art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID. Co więcej, w relacji do jego treści oraz funkcji należy się również odwołać do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika dopuszczalność ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw przy zachowaniu formy ustawy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, w tym między innymi dla ochrony zdrowia. Podkreślając w tym kontekście, że bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami przywołanej ustawy o COVID jest, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, trzeba stwierdzić, że uwzględnianie rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości jawi się więc również jako nakaz.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID z art. 45 § 1 Konstytucji RP.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.