Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 185/20 o odmowie [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 185/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 maja 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. (zwanej dalej "Spółką") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Podstawę odmowy dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu stanowił art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości O., na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obręb ewidencyjny [...] O.

Na ww. decyzję skargę wniosła wymieniona na wstępie skarżąca.

Następnie, pismem procesowym z dnia 4 września 2020 r. (uzupełnionym na wezwanie Sądu w dniu 22 września 2020 r. poprzez nadesłanie podpisanego wniosku wraz z jego odpisami) Spółka wniosła o dopuszczenie jej do trwającego postępowania sądowego jako uczestnika postępowania. Domagając się udziału w procesie wskazała na okoliczność, że jest wykonawcą inwestycji, dla której zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Z tego względu zdaniem Spółki wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy jej interesu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie będzie bezpośrednio dotyczyło sfery jej uprawnień.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę odmowy dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu był art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił rozumienie pojęcia "interesu prawnego" na gruncie ww. przepisu, a następnie wskazał, że oceniając złożony przez Spółkę wniosek należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego nie mogły brać w nim udziału inne podmioty niż wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Do takich podmiotów – stron postępowania, stosownie do przepisów prawa budowlanego należą: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Dalej Sąd wskazał, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, zaś swoje prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywodzi z tego, że jest wykonawcą inwestycji realizowanej przez inwestora.

W ocenie Sądu, wynik sprawy nie dotyczy interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Wykonawca inwestycji, dla której wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest stroną w tym postępowaniu. Łączący go z inwestorem stosunek cywilnoprawny wynikający z umowy o roboty budowlane, nie stanowi źródła interesu prawnego na gruncie prawa publicznego, a to z uwagi na wyraźną treść normy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też Sąd nie uwzględnił wniosku Spółki.

Zażalenie na powyższe postanowienie (przysługujące na podstawie art. 33 § 2 zd. ostatnie p.p.s.a.) wywiodła Spółka, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku Spółki, w sytuacji gdy wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania zażaleniowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wadliwie uznał Sąd, iż Spółka posiada tylko interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy na korzyść inwestora, od którego dostała zlecenie na realizację inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie posiada interesu prawnego. Zdaniem Spółki fakt uwzględnienia bądź oddalenia skargi ma istotny wpływ na realizację przez Spółkę szeregu obowiązków wynikających z przepisów prawa. Są to obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane (np. obowiązek zapewniania geodezyjnego wytyczenia obiektu lub zorganizowania budowy i kierowania budową w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę; zawiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem). Spółka zaznaczyła, że wszystkie wymienione w zażaleniu obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego ciążą na Spółce jako wykonawcy robót i działającego na jej zlecenie kierownika robót. Wszystkie te obowiązki związane są z istnieniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, zdaniem Spółki, jest szereg przepisów prawa materialnego nakładających na Spółkę obowiązki wynikające z faktu istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 32 p.p.s.a. "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie (...) jest przedmiotem skargi". Zaś z normy art. 33 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1 i 1a, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. Ta ostatnia norma (art. 33 § 2 p.p.s.a.) stanowi, że "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...)". W związku z tym, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zwrócić także należy uwagę na normę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazującą kto jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże w sprawie niniejszej Spółka nie wskazywała na swoje uprawnienie do bycia uczestnikiem postępowania na podstawie tego przepisu.

W sprawie poza sporem jest, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, która na skutek skargi innej osoby stanowi przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., Spółka umotywowała łączącym ją z inwestorem stosunkiem obligacyjnym – umową o współpracy, na mocy której Spółka realizuje na rzecz inwestora inwestycje z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wskazano Spółka otrzymała także zlecenie realizacji inwestycji objętej zaskarżoną w tej sprawie decyzją.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (por. M. Niezgódka-Medek [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 33, zawarty w systemie LEX/el 2019 oraz wskazane tam orzecznictwo).

Stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie uczestnika postępowania na prawach strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że Spółka nie wykazała interesu prawnego warunkującego udział w niniejszym postępowaniu. Zawarcie umowy o współpracę z inwestorem – adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powoduje, że zaskarżona decyzja wywiera bezpośredni wpływ na sytuację prawną Spółki. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż nie można opierać interesu prawnego wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienie NSA z 25 marca 2014 r. I FZ 53/14). Interes prawny ma przysługiwać podmiotowi w jego "własnej" sprawie administracyjnej (por. uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997/3/102).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymienione przez Spółkę ciążące na niej obowiązki nie mają swego źródła bezpośrednio w zaskarżonej decyzji, ale w stosunku cywilnoprawnym łączącym Spółkę z inwestorem. A jak już wyżej wskazano, nie można opierać swojego interesu prawnego wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeśli charakter związków tych podmiotów ma oparcie w prawie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.