Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Teza 1 (o standardzie sądowej kontroli uznania):

W sprawach cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego sąd administracyjny nie może ograniczyć kontroli do stwierdzenia obiektywnego naruszenia obowiązku zapewnienia obecności farmaceuty; jest zobowiązany zbadać, czy organ prawidłowo wykonał uznanie administracyjne, w szczególności czy zastosowanie sankcji eliminacyjnej było środkiem koniecznym i proporcjonalnym w konkretnych realiach sprawy.

Teza 2 (o zakazie automatyzmu sankcji):

Uznaniowy charakter decyzji o cofnięciu zezwolenia wyklucza automatyczne powiązanie samego faktu naruszenia z zastosowaniem najsurowszej sankcji; norma przewidująca możliwość cofnięcia zezwolenia nie może być wykładana jako quasi-związana, a sąd administracyjny ma obowiązek wyeliminować mechanizm automatyzacji sankcji sprzeczny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Teza 3 (o równowadze między bezpieczeństwem a wolnością działalności):

Ochrona zdrowia publicznego, choć uzasadnia daleko idącą reglamentację działalności aptek, nie zwalnia organów z obowiązku zachowania konstytucyjnej równowagi między interesem publicznym a wolnością działalności gospodarczej; cofnięcie zezwolenia jako sankcja eliminacyjna może być stosowane wyłącznie po wykazaniu, że w konkretnych okolicznościach było środkiem niezbędnym

i nienadmiernym, a nie efektem automatycznej reakcji na samo stwierdzenie naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 922/21 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 listopada 2020 r. nr POD.503.31.2020.SP.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz W.G. 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 922/21) oddalił skargę W. G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 listopada 2020 r. nr POD.503.31.2020.SP.2,

w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. Skarżący prowadzi aptekę "A (...)" w (...), na podstawie zezwolenia z dnia 29 lutego 2016 r., znak: WIFOL.8520.10.2016. W dniu 20 marca 2019 r. inspektor farmaceutyczny, upoważniony przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie przeprowadził kontrolę ww. apteki. W trakcie kontroli stwierdzono brak obecności w aptece farmaceuty, o którym stanowi art. 88 ust. 1 – ustawa Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, z późn. zm.; dalej przywoływana jako: "u.p.f.").

2. Decyzją z 11 maja 2019 r., znak: WIFOL.8521.5.2019, WIF nakazał Stronie, na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 92 u.p.f., dostosowanie prowadzonej działalności do wymogu określonego w art. 92 u.p.f. przez zapewnienie w godzinach pracy apteki obecności farmaceuty, o którym stanowi art. 88 ust. 1 u.p.f.

3. W dniu 20 września 2019 r. inspektor farmaceutyczny, przeprowadził

w aptece kontrolę sprawdzającą wykonanie decyzji organu z 11 maja 2019 r. W toku kontroli ponownie stwierdzono brak obecności w aptece farmaceuty, o którym stanowi art. 88 ust. 1 u.p.f. - w aptece pracował wyłącznie technik farmaceutyczny.

4. Pismem z 25 października 2019 r. WIF zawiadomił Stronę o wszczęciu

z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A. (...)" w (...), z uwagi na brak wykonania decyzji WIF z 11 maja 2019 r.

5. Decyzją z 4 lutego 2020 r., znak: WIFOL.8520.56.2019, WIF cofnął Stronie zezwolenie z 29 lutego 2016 r., znak: WIFOL.8520.10.2016, na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A (...).

6. Decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 25 listopada 2020 r., znak: POD.503.31.2020.SP.2, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 4 lutego 2020 r., znak: WIFOL.8520.56.2019 w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

GIF uznał, że Strona nie wykonała decyzji WIF z 11 maja 2019 r., znak: WIFOL.8521.5.2019, w zakresie zapewnienia w aptece obecności farmaceuty, w tym farmaceuty o którym stanowi art. 88 ust. 1 u.p.f., co stanowi naruszenie art. 92 u.p.f. Fakt ten wykazała doraźna kontrola sprawdzająca, przeprowadzona w losowo wybranym terminie.

Według Organu brak usunięcia uchybień wskazanych w decyzji WIF stanowi fakultatywną przesłankę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, przy czym rodzaj uchybienia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, którego Strona nie usunęła, uzasadnia w ocenie GIF zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W świetle art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f., istotą funkcjonowania apteki ogólnodostępnej jest świadczenie usług farmaceutycznych. Usługi farmaceutyczne mogą być zaś świadczone wyłącznie przez personel fachowy apteki, który nie ma jednorodnego charakteru. W aptece czynności wykonują zarówno farmaceuci, w tym kierownik apteki, jak również technicy farmaceutyczni, których zakres obowiązków i uprawnień nie jest identyczny. Organ wskazał w swoim uzasadnieniu, że przykładowo technik farmaceutyczny nie jest uprawniony do sporządzania lub wydawania produktów leczniczych mających w swoim składzie substancje bardzo silnie działające, substancje odurzające lub substancje psychotropowe grupy l-P oraz ll-P. Zatem, obecność w aptece wyłącznie technika farmaceutycznego, wprost naruszająca art. 92 u.p.f., realnie ogranicza zakres usług farmaceutycznych, jakie mogą być wówczas świadczone w aptece. Co więcej, obecność w aptece farmaceuty, w tym kierownika apteki, jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania apteki nie tylko z perspektywy obsługi pacjenta.

Organ wskazał, że z przytoczonych przepisów wynika w szczególności, że obecność kierownika apteki jest wymagana w szczególności w zakresie bieżącego zaopatrywania apteki, zgłaszania podejrzenia wady jakościowej lub sfałszowania produktu leczniczego, czy wstrzymania lub wycofania z obrotu i stosowania produktu leczniczego w przypadku wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej. Zatem, obecność farmaceuty w godzinach, w których jest dostępna dla pacjentów, ma stanowić gwarancję rzetelnego świadczenia usług farmaceutycznych i to w pełnym ich zakresie. Organ uznał, że naruszenie wymogu art. 92 w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.f. należy poczytać za istotne, albowiem oddziałuje ono negatywnie na możliwość zadośćuczynienia innym obowiązkom wynikającym z ustawy - Prawo farmaceutyczne.

7. Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 13 maja 2022 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.")

W ocenie Sądu I instancji, uzasadnioną materialną podstawą cofnięcia Skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był art. 103 ust. 2 pkt 1 u.p.f. W tym przypadku decyzja wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego ma charakter uznaniowy. Powyższe nie uzasadnia jednak oczekiwania Strony odstąpienia od cofnięcia zezwolenia w przypadku tak istotnego naruszenia, jak

w analizowanej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił, że apteki ogólnodostępne prowadzą działalność wymagającą szczególnej staranności i wysokich kwalifikacji w realizacji usług

o szczególnym charakterze, jakim jest sprzedaż leków. Zaniedbania bądź błędy wynikające z braku staranności i wysokich kwalifikacji personelu mogłyby narazić osoby korzystające z ich usług na utratę zdrowia, a nawet życia. Z tych też względów zrozumiały jest wymóg stałego i bieżącego nadzoru nad ich działalnością przez osoby o szczególnych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, mimo wcześniejszego nakazu wynikającego z decyzji z 11 maja 2019 r., Skarżący nie zapewnił obecności farmaceuty w aptece, na wyżej opisanych zasadach, co potwierdziła kontrola doraźna przeprowadzona w aptece w dniu 20 września 2020 r. Ocena podanych przez Skarżącego przyczyn stwierdzonej wtedy nieobecności farmaceuty w aptece jest bez znaczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie istotny jest obiektywny stan rzeczy stwierdzony w czasie kontroli, czyli nieobecność farmaceuty w aptece w godzinach jej pracy. Stan ten - po pierwsze jest bezsporny, po drugie, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ciążącego na Skarżącej ustawowego obowiązku i nałożonego w decyzji nakazu (zresztą natychmiast wykonalnego).

Oczywistym jest, na co zwrócił uwagę WSA, że działalność reglamentowana, jaką prowadzi Strona, wiąże się z obowiązkami i ograniczeniami, co powinno być Spółce, jako profesjonaliście, znane. Uchybienie w tym zakresie wiąże się z ryzykiem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności. Nie wypełniając bezwzględnie obowiązków w ww. zakresie Strona musiała liczyć się z taką ewentualnością.

W ocenie Sądu I instancji, już samo naruszenie wymogu art. 92 w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.f. należy poczytać za istotne naruszenie wymogów w zakresie obrotu produktami leczniczymi w rozumieniu art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., albowiem oddziałuje ono negatywnie na możliwość zadośćuczynienia innym obowiązkom wynikającym

z ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym w zakresie wydawania produktów leczniczych pacjentom.

Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił argumentu Skarżącego dotyczącego nieproporcjonalności zastosowanej sankcji względem wagi naruszenia, zgodnie

z którym w czasie nieobecności farmaceuty nie doszło do dalszych uchybień,

w szczególności do wydawania produktów leczniczych z przekroczeniem uprawnień przysługujących technikowi farmaceutycznemu. Obecność farmaceuty ma gwarantować rzetelne świadczenie usług farmaceutycznych w ich pełnym zakresie, jak również jest wymagana w sytuacjach wyjątkowych, związanych z podejrzeniem wady jakościowej produktu leczniczego lub jego sfałszowania, wstrzymaniem lub wycofaniem produktu leczniczego w obrocie i stosowaniu, itp.

Według Sądu I instancji Organ, prowadząc kontrolowane postępowanie, dopełnił warunków koniecznych przy wydawaniu rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym. Przeprowadził pełne i wyczerpujące postępowanie dowodowe,

a wydając ostateczną decyzję, ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy. Wydana decyzja jest prawidłowa pod względem prawnym i faktycznym. Ustaleń,

w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, dokonano zgodnie z przepisami k.p.a., nie naruszając reguł gromadzenia ani oceny materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

9. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1). Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli odwoławczej, przejawiające się w nie odniesieniu się w sposób holistyczny, merytoryczny i rzetelny do zarzutów stawianych w skardze w zakresie dowolnej oceny materiału dowodowego przez Sąd, w szczególności przejawiające się poprzez błędne uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie daje podstawę do uznania, iż należy cofnąć zezwolenie z dnia 29 lutego 2016 r., znak: WIFOL.8520.10.2016, na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A (...), w sytuacji gdy nie przemawia za tym interes społeczny, interes słuszny stron, cel przepisu i normy etyczne, a sama decyzja (sankcja) jest rażąco surowa oraz nieproporcjonalna wobec skali stwierdzonych naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek całkowicie błędnego i nieznajdującego uzasadnienia przyjęcia trafności oceny przeprowadzonych przez organ dowodów i wyprowadzenia logicznie poprawnych i uzasadnionych merytorycznie wniosków polegające na zaaprobowaniu nieznajdującego żadnej logiki ustalenia, że Organ II instancji wywiązał się

z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wyciągnął logiczne wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy Organ II instancji nie rozważył dogłębnie sprawy, mimo takiego obowiązku, jak Organ I instancji, badając tym samym, czy Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, pozyskał wszystkie istotne w sprawie dowody dalszej kolejności, czy prawidłowo je ocenił, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz wskazań wiedzy; oraz w

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie wątpliwości pojawiających się w aspekcie stosowania normy prawnej art. 103 ust. 2 u.p.f., tj. co do konieczności cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy nie przemawia za tym interes społeczny, interes słuszny strony, cel przepisu i normy etyczne, a sama decyzja (sankcja) jest rażąco surowa oraz nieproporcjonalna wobec skali stwierdzonych naruszeń;

2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 92 u.p.f. w zw. z art. 88 u.p.f. poprzez uznanie, iż za nieobecność magistra farmacji w czasie otwarcia apteki odpowiada właściciel apteki (zastosowanie wobec niego sankcji

w postaci cofnięcia zezwolenia), w sytuacji gdy za organizację pracy w aptece, a tym samym za dopilnowanie, aby podczas otwarcia apteki w aptece znajdował się magister farmacji odpowiada kierownik apteki.

Ponadto, wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: wydruk z rejestru aptek, wydruk z google/maps, oświadczenie W. G., umowa najmu lokalu, oświadczenie J. S., oświadczenie S. B. P., analiza sprzedaży miesięcznej w aptece w okresie od 01.06.2018 do 21.07.2022, analiza sprzedaży dla zarejestrowanych pacjentów od 20.06.2022 do 20.07.2022, analiza rotacji na podstawie sprzedaży w okresie od 20.06.2022 do 20.07.2022, analiza sprzedaży dziennej w aptece w okresie od 22.06.2018 do 20.07.2022, harmonogram spłat subwencji finansowej, dane aptek

z GUS-u za rok 2020, artykuły internetowe w przedmiocie braku magistrów farmacji na rynku aptecznym - na okoliczność skutków jakie wiążą się z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki, nieproporcjonalności sankcji, niezgodność decyzji z interesem społecznym i indywidualnym, braku magistrów farmacji w województwie warmińsko-mazurskim, niemożności zapewnienia nagłego zastępstwa mgr farm.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

10. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

11. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,

z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, wyszczególnione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy orzeczenie to uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych

z art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów, uznał, że istota sporu nie dotyczy ustalenia, czy w dniu kontroli w aptece była obecna osoba posiadająca kwalifikacje farmaceuty - okoliczność ta nie była między stronami kwestionowana - lecz prawidłowości reakcji organów administracji na stwierdzone naruszenie oraz zakresu kontroli sądowej nad wykonaniem uznania administracyjnego. Sprawa koncentruje się zatem na pytaniu, czy cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki stanowiło w realiach tej sprawy środek dopuszczalny i proporcjonalny, a także czy Sąd pierwszej instancji dokonał pogłębionej kontroli tej kwestii.

13. Przepis art. 103 ust. 2 pkt 1 u.p.f., będący podstawą wydania decyzji o cofnięciu Skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowi, że organ, we wskazanych w nich sytuacjach, może cofnąć zezwolenie. Użycie formuły fakultatywnej przesądza o uznaniowym charakterze decyzji, co oznacza, iż samo stwierdzenie naruszenia obowiązków ustawowych nie prowadzi automatycznie do obowiązku zastosowania sankcji eliminacyjnej. Uznanie administracyjne nie jest bowiem swobodą dowolnego wyboru rozstrzygnięcia, lecz obowiązkiem dokonania aktu ważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony w granicach prawa i zasad konstytucyjnych. Innymi słowy, uznaniowość w takim ujęciu nie stanowi przywileju organu, lecz nakłada na niego obowiązek dokonania rzeczywistego aktu ważenia wartości i interesów chronionych przez prawo. W państwie prawnym decyzja ingerująca w wolność działalności gospodarczej, gwarantowaną konstytucyjnie, nie może być efektem automatycznego powiązania faktu naruszenia z maksymalnym środkiem represyjnym. Kontrola sądu administracyjnego w sprawach tego rodzaju nie może natomiast ograniczać się do weryfikacji, czy naruszenie wystąpiło, lecz musi obejmować ocenę, czy organ rzeczywiście przeprowadził proces decyzyjny odpowiadający charakterowi normy uznaniowej.

14. W powyżej zarysowanym kontekście zasadnicze znaczenie ma sposób przeprowadzenia kontroli sądowej w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten przyjął, że przyczyny nieobecności farmaceuty podczas kontroli pozostają bez znaczenia dla sprawy, gdyż decydujący jest obiektywny stan rzeczy. Taka konstatacja może być trafna na etapie ustalania, czy doszło do naruszenia normy ustawowej, nie może jednak przesądzać o ocenie zasadności zastosowania sankcji najsurowszej. Przyjęcie, jak to miało miejsce w tej sprawie, że przyczyny nieobecności farmaceuty podczas kontroli pozostają "bez znaczenia", prowadzi wręcz do zredukowania kontroli sądowej do stwierdzenia obiektywnego naruszenia. Tymczasem w wypadku decyzji uznaniowej okoliczności towarzyszące naruszeniu, jego charakter incydentalny lub trwały, skala i kontekst organizacyjny,

a także dotychczasowa praktyka prowadzenia działalności nie są elementami drugorzędnymi, lecz determinują ocenę, czy zastosowanie środka o najwyższej dolegliwości było konieczne. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ma charakter eliminacyjny i w praktyce prowadzi do wyłączenia podmiotu

z rynku regulowanego, co stanowi najdalej idącą ingerencję w sferę wolności działalności gospodarczej i sytuacji majątkowej przedsiębiorcy. Taki środek wymaga ostrożności oraz szczególnie przekonującego uzasadnienia, wykazującego jego niezbędność w danych realiach.

Zaniechanie pogłębionej analizy tych aspektów prowadzi do sytuacji, w której sąd w istocie akceptuje redukcję uznania administracyjnego do mechanizmu quasi-związanego. Jeżeli bowiem każde stwierdzone naruszenie art. 92 w zw. z art. 88 u.p.f. skutkuje cofnięciem zezwolenia, wówczas norma przewidująca możliwość,

a nie obowiązek cofnięcia, traci swój sens normatywny. Powstaje wówczas zjawisko automatyzacji sankcji administracyjnej, polegające na faktycznym wyłączeniu elementu dyskrecjonalnego, choć formalnie pozostaje on w tekście prawnym. Takie zjawisko, charakterystyczne dla części obszarów administracji reglamentacyjnej, prowadzi do przekształcenia instrumentu nadzoru w instrument o charakterze czysto represyjnym, abstrahującym od indywidualnych okoliczności sprawy.

15. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ocena dopuszczalności tak daleko idącej ingerencji musi być dokonywana w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest trójelementowy test proporcjonalności obejmujący badanie przydatności środka, jego konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako wymóg zachowania właściwej relacji pomiędzy ciężarem nakładanym na jednostkę a wartością chronioną (por. wyroki TK z: 31 marca 2008 r., P 20/07, 31 stycznia 2013 r., K 14/11, 30 lipca 2014 r., K 23/11; 12 stycznia 1999 r., P 2/98, por. także M. Michalska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie TK i ETPC – analiza prawno-porównawcza, Krytyka Prawa, tom 14, nr 2/2022, s. 80-98). Zastosowanie sankcji eliminacyjnej bez wykazania, że środki mniej dolegliwe nie byłyby wystarczające dla ochrony interesu publicznego, nie odpowiada temu standardowi. W literaturze podkreśla się, że zasada proporcjonalności stanowi realną podstawę orzekania przez sąd administracyjny, a nie jedynie klauzulę retoryczną, umożliwiając ocenę granic uznania administracyjnego (S. Golec, Zasada proporcjonalności jako podstawa orzeczenia sądu administracyjnego, ZNSA 2021/3-4/63-85).

Analogiczne podejście znajduje oparcie w standardzie "fair balance" wypracowanym w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którym każda ingerencja w sferę praw majątkowych musi zachowywać rozsądną proporcję między realizowanym interesem publicznym a ciężarem nałożonym na jednostkę (art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC). Europejski Trybunał Praw Człowieka, dokonując oceny dopuszczalności ingerencji w prawa chronione Konwencją, konsekwentnie bada, czy środek ingerencji odpowiada "pilnej potrzebie społecznej" oraz czy pozostaje w rozsądnej relacji proporcji pomiędzy zastosowanym środkiem a realizowanym celem (por. np. wyrok ETPC Sunday Times z 6 listopada 1978 r., 6538/74). Nawet wówczas, gdy ingerencja służy realizacji istotnego celu publicznego, jej zastosowanie nie może prowadzić do nałożenia na jednostkę nadmiernego

i indywidualnego ciężaru. Standard ten pozostaje istotnym punktem odniesienia dla wykładni krajowych przepisów sankcyjnych o charakterze eliminacyjnym.

16. Przenosząc ten standard na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki jest środkiem najsurowszym, skutkującym w praktyce wyłączeniem przedsiębiorcy z rynku regulowanego. Jest to sankcja, która przekracza wymiar korygujący i ma wymiar definitywny w sensie gospodarczym. Tym samym wymaga ona szczególnie starannego uzasadnienia, wykazującego, że inne środki - w tym środki nadzorcze lub korygujące - nie byłyby wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dostatecznie pogłębionej analizy odpowiadającej powyższemu wzorcowi i kontroli sposobu wykonania uznania administracyjnego przez Organ. Brak jest rozważań pozwalających na stwierdzenie, że cofnięcie zezwolenia było środkiem koniecznym i nienadmiernym w konkretnym stanie faktycznym. Zaś akceptacja tezy, że przyczyny naruszenia pozostają bez znaczenia, doprowadziła do zawężenia standardu kontroli proporcjonalności i pośrednio do utrwalenia mechanizmu automatycznej reakcji sankcyjnej. Taka wykładnia narusza zarówno konstytucyjną zasadę proporcjonalności, jak i standard "fair balance" wypracowany w orzecznictwie strasburskim.

Z tych względów należało uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł z naruszeniem podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w zakresie kontroli uznania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to do jego uchylenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

17. Nie ulega wątpliwości, że wymóg stałej obecności farmaceuty ma fundamentalne znaczenie dla ochrony zdrowia publicznego. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za zapewnienie organizacji pracy zgodnej z ustawą jest oczywista,

a próba przerzucenia tej odpowiedzialności wyłącznie na kierownika apteki nie znajduje oparcia w konstrukcji zezwolenia jako aktu adresowanego do przedsiębiorcy, stąd podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 92 u.p.f. w zw. z art. 88 u.p.f., nie zasługuje na uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że każdy przypadek naruszenia tej normy musi prowadzić do zastosowania najbardziej dolegliwej sankcji. W przeciwnym razie kontrola sądowa zostałaby sprowadzona do weryfikacji faktu naruszenia, bez badania adekwatności reakcji administracji.

18. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastąpienia organu

w dokonaniu oceny, czy w realiach sprawy cofnięcie zezwolenia było środkiem koniecznym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać pogłębionej kontroli sposobu wykonania uznania administracyjnego przez Organ, w szczególności poprzez zastosowanie testu proporcjonalności

w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w kształcie utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, obejmującego trzy etapy:

1) przydatności (odpowiedniości), polegający na sprawdzeniu czy podjęty środek jest odpowiedni do osiągnięcia zamierzonego, legalnego celu;

2) konieczności (niezbędności), polegający na sprawdzeniu czy środek jest najmniej uciążliwy spośród dostępnych, które mogłyby doprowadzić do tego samego celu;

3) proporcjonalności sensu stricto, sprowadzający się do oceny czy korzyści z zastosowania środka przeważają nad ciężarami (ingerencją) nałożonymi na jednostkę (por. S. Golec, Zasada proporcjonalności jako podstawa orzeczenia sądu administracyjnego, ZNSA 2021/3-4/63-85).

W tej sprawie zatem należy zbadać, czy zastosowany środek był przydatny dla ochrony interesu publicznego, czy był konieczny w tym sensie, że brak było mniej dolegliwych, a równie skutecznych instrumentów, oraz czy w konkretnych realiach sprawy nie prowadził do nałożenia na Stronę nadmiernego ciężaru. Kontrola ta powinna uwzględniać wszystkie relewantne okoliczności naruszenia, w tym jego charakter, kontekst organizacyjny oraz dotychczasowe wykonywanie działalności przez przedsiębiorcę, tak aby wyeliminować ryzyko automatyzacji sankcji wbrew uznaniowemu charakterowi normy prawnej.

Dopiero taka kontrola pozwoli na ustalenie, czy cofnięcie zezwolenia mieściło się w granicach dopuszczalnej ingerencji państwa w sferę działalności reglamentowanej, czy też stanowiło środek nadmiarowy i nieproporcjonalny

w rozumieniu standardów konstytucyjnych i konwencyjnych.

19. Z tych względów należało uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie kontroli uznania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to do jego uchylenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

20. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).