Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 854/19 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r., Nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. H. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 854/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją [...] października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zezwolił na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, tj. 514 m² oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4256 ha oraz działka nr [...] o pow. 1,0252 ha położonej w P., obręb nr [...] "[...]", dla której w Sądzie Rejonowym w P. VI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność A. H.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.") w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, tj. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda przypomniał, że decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta P. ograniczył, w trybie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., sposób korzystania z części, tj. 514 m2, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4256 ha oraz działka nr [...] o pow. 1,0252 ha położonej w P., obręb nr [...] "[...]" poprzez udzielenie wnioskodawcy, [...] S.A. z siedzibą w G., zezwolenia na wykonanie na nieruchomości czynności związanych z przebudową istniejącej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV, polegających na wymianie przewodów odgromowych skojarzonych z traktem światłowodowym na części nieruchomości o powierzchni zajęcia na działce nr [...] - 24 m2 oraz na działce nr [...] - 490 m2. Przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany w załączniku graficznym, który stanowi integralną część ww. decyzji.

Inwestor we wniosku z [...] czerwca 2018 r. wniósł także o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust 1a u.g.n. wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, po wydaniu decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Organ drugiej instancji, decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r., nr [...].

Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zezwolił na niezwłoczne zajęcie części, tj. 514 m2, przedmiotowej nieruchomości. Decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. i został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawca wskazał, że przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ [...] - GPZ [...] będzie polegać na wymianie przewodów odgromowych na OPGW 48J wraz z osprzętem, regulacji naciągów przewodów roboczych, wymianie istniejącej izolacji porcelanowej na kompozytową oraz na renowacji stanowisk słupowych.

Prezydent Miasta P. po dokonaniu oceny złożonego wniosku z [...] czerwca 2018 r., uzupełnionego pismami z [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. oraz [...]sierpnia 2018 r., uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zarówno ważnego interesu społecznego, jak i gospodarczego. [...] S.A. jest zobligowana przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, zgodnie z treścią ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), do wykonania niezbędnych prac pozwalających na utrzymanie zdolności urządzeń i sieci w stanie gwarantującym ciągłość i niezawodność przesyłu energii elektrycznej oraz zminimalizowania zagrożenia przerwania dostaw energii, np. wskutek awarii, czy katastrofy energetycznej. W związku z tym konieczne jest wykonanie czynności związanych z przebudową linii 110 kV. Niewykonanie ww. czynności może być przyczyną przerw w dostawie energii, co uniemożliwi spółce dotrzymanie publicznoprawnych zobowiązań.

W ocenie Wojewody stanowi to podstawę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, ponieważ przedmiotowa inwestycja ma zapewnić poprawę jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej. Wydanie decyzji było uzasadnione interesem społecznym i gospodarczym. Organ wyjaśnił, że interes społeczny, w sytuacji realizacji inwestycji celu publicznego, powinien być przedkładany ponad interes właściciela nieruchomości i stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Organ podkreślił, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter wspomagający w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana jest po spełnieniu przesłanek ważnego interesu społecznego, ważnego interesu strony, a także ważnego interesu gospodarczego. Zdaniem Wojewody, te przesłanki zostały spełnione.

Organ odwoławczy uznał też, że Prezydent prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. Rokowania zakończyły się brakiem porozumienia między stronami, natomiast do organu prowadzącego postępowanie, jak również do organu odwoławczego, nie należy ocena prowadzonych między właścicielem a inwestorem negocjacji.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], złożyła A. H.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, po sprecyzowaniu wniosków dowodowych przez pełnomocnika skarżącej, sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi i oddalił pozostałe wnioski dowodowe. Sąd wojewódzki odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przypomniał treść art. 124 u.g.n. i stwierdził, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o ścisłym związaniu decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. implikuje wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie sądu wojewódzkiego, zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organom administracji podstawę do ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 124 ust. 1a u.g.n. Decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta P. ograniczył, w trybie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., sposób korzystania z części nieruchomości o pow. 514 m2, oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...] poprzez udzielenie wnioskodawcy, [...] S.A., zezwolenia na wykonanie na nieruchomości czynności związanych z przebudową istniejącej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. Ponadto z wnioskiem o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wystąpił podmiot, który będzie realizował cel publiczny.

Sąd podkreślił, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, organy obu instancji w sposób prawidłowy wykazały, że wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zasadny, a wydanie decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym, a także interesem społecznym, co dostatecznie klarownie przedstawia uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przedmiotowa inwestycja (przebudowa istniejącej linii kablowej wysokiego napięcia) dotyczy konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego regionu, utrzymaniu zdolności urządzeń i sieci w stanie gwarantującym ciągłość i niezawodność przesyłu energii elektrycznej. Inwestycja ma zminimalizować zagrożenia przerwania dostaw energii, a więc konieczne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie przedmiotem badania są dwie przesłanki: 1) czy w obrocie prawnym pozostaje (chociażby nieostateczna) decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, 2) czy istnieje realne zagrożenie dóbr chronionych wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. i 124 ust. 1a u.g.n. Obydwie powyższe przesłanki zostały przez organy wykazane. Dlatego dla oceny prawidłowości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., gdyż zarzuty te mogą być kierowane przeciwko decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. H., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na jego niewłaściwej interpretacji i wykładni poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r., nr [...], utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], dotycząca zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka ew. [...] i [...], położonej w P., stanowiącej własność A. M. H., uzasadniona była ważnym interesem gospodarczym i społecznym, wykazanym przez wnioskującego inwestora;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., polegające na nieprzeanalizowaniu i nieuwzględnieniu wszystkich wskazanych przez skarżącego i zgłoszonych w toku postępowania faktów i dowodów potwierdzających zgłaszany w skardze na decyzję Wojewody [...] zarzut przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P., zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] przed zakończeniem postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. z wniosku A. M. H. w sprawie legalności posadowienia linii elektroenergetycznych na nieruchomości stanowiącej jej własność,

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez nieprzeanalizowanie i nieuwzględnienie wszystkich przyjętych przez sąd dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazujących na zasadność zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności posadowienia na działkach skarżącego linii elektroenergetycznych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. oraz [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela - po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji liniowej celu publicznego, opisanej art. 124 ust. 1 ustawy - w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a. lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa, unormowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2080/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym - https://orzeczenia.gov.pl.). Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ograniczającej oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (zob. np. wyroki NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16 i z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1990/15, wyroki dostępne jw.).

Bezsporne jest w sprawie, że wydanie przez Prezydenta Miasta P. decyzji z [...] października 2018 r., nr [...], zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części, tj. 514 m2, nieruchomości stanowiącej własność A. H. nastąpiło po wydaniu, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., decyzji z [...] października 2018 r. Nr [...], w której Prezydenta Miasta P. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność A. H. poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...] S.A. z siedzibą w G. na wykonanie na nieruchomości czynności związanych z przebudową istniejącej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV, polegających na wymianie przewodów odgromowych skojarzonych z traktem światłowodowym na części nieruchomości o powierzchni zajęcia na działce nr [...] - 24 m² oraz na działce nr [...] - 490 m².

Wskazać jednak trzeba, że wyrokiem z 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 2637/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r., Nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., Nr [...]. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku [...] S.A. z siedzibą w G. z [...] czerwca 2018 r., a dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność A. H.

Skoro zatem w toku rozpoznawania niniejszej sprawy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została uchylona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. Nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r., Nr [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a

Wyeliminowanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości czyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie w sprawie żądania [...] S.A. o niezwłocznym zajęciu tej nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., gdyż nie istnieje już uprawnienie podlegające wykonaniu.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.